La política previsional K y sus cuentas pendientes
Los ajustes del gasto, la alta judicialidad, las inclusiones por moratorias y el fin de las AFJP, las marcas de la gestión.
POR Silvia Stang
Con la inflación de regreso, en la gestión de Néstor Kirchner solo subía el haber mínimo y muchos jubilados hicieron juicios; se logró una emblemática sentencia de la Corte y solo después se aprobó un sistema de movilidad, que hoy provoca nuevamente un ajuste y una caída del poder de compra; el fin de las AFJP y las moratorias, marcas de la gestión
cambio radical de régimen, decidido repentinamente y guiado por necesidades de recursos del momento, por el cual el esquema de jubilaciones con mayor alcance del país volvió a ser cien por ciento estatal y de reparto; un crecimiento significativo del porcentaje de adultos mayores que cobran una prestación mensual, logrado con el predominio de la excepción (las moratorias) y no de la regla (el cumplimiento de los requisitos de la ley previsional, nunca puestos en revisión); una muy alta cantidad de juicios iniciados por jubilados contra el Estado, principalmente por el mal cálculo o por la ausente o deficiente actualización de haberes, y la reinstauración de un mecanismo de movilidad, tras la orden dada por la Corte Suprema de Justicia, que declaró inconstitucional el congelamiento de haberes sufrido por años por cientos de miles de prestatarios.
Las cuestiones citadas caracterizan la política previsional del kirchnerismo, a 20 años de su llegada al poder. Un factor también presente fue, inflación mediante, el ajuste del gasto, traducido en recortes del poder adquisitivo de jubilados y pensionados.
Pasó, esto último, en la gestión presidencial de Néstor Kirchner, cuando se actualizaba solo el haber mínimo, dejando que el alza de precios deteriorara el valor real de los ingresos de quienes, por los aportes que habían hecho, cobraban más. Para un grupo de jubilados, la pérdida de poder de compra llegó en esos años al 40%.
Pasó también, lo del ajuste, en 2020, año en el cual, por iniciativa –previa a la pandemia– del gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner, se suspendió la aplicación de la fórmula de movilidad que había regido en 2018 y 2019. Hubo, entonces, aumentos decididos de forma discrecional por el Poder Ejecutivo, que resultaron en todos los casos inferiores a la inflación y a las subas que hubieran correspondido en el año según el cálculo suspendido.
En ese año de pandemia, por el cierre de las oficinas de la Anses y su apertura luego progresiva, se produjo una caída en el número de altas de prestaciones, que ayudó a ajustar el gasto, y que contrasta con la aceleración en el otorgamiento de beneficios en estos últimos meses de la gestión, a partir de la puesta en marcha de un nuevo sistema de “pago de deuda previsional” para quienes no reúnen los aportes requeridos por la ley.
En el actual 2023, según datos elaborados por el economista Andrés Borenstein, de Econviews, el gasto en jubilaciones corregido por inflación es más bajo que el del año previo; en abril, por ejemplo, la caída interanual del gasto real fue de 9,8%.
El congelamiento de muchos haberes en el inicio del siglo dio lugar al fallo de la Corte que favoreció al jubilado Adolfo Badaro, uno de los que había reclamado por la erosión que la inflación iniciada en 2002 le provocaba a su ingreso.
El pronunciamiento final del tribunal supremo en esa causa (hubo dos fallos, uno en el que se ordenó establecer un mecanismo de actualizaciones, y otro en el que se dispuso que, a falta de una ley, se actualizara el haber según un índice salarial) llevó a un incremento importante del número de demandas. Tanto, que en el gobierno de Cristina Kirchner se buscó frenar la dinámica judicial, con estrategias tales como la recusación permanente que, durante un año y medio, hizo la Anses contra el juez de la Cámara Federal de la Seguridad Social Luis Herrero, una táctica que fue rechazada en duros términos por la Corte y que llevó al retraso de miles y miles de expedientes.
La litigiosidad también resultó alentada por lo dispuesto en 2009 en la sentencia favorable a Alberto Elliff. Allí, se ordenó actualizar los valores históricos de las remuneraciones usadas como insumo para el cálculo del haber inicial. No hacer ese reajuste había provocado que la Anses pagara menos de lo debido.
Un efecto de aquellas políticas fue un achatamiento de la pirámide de ingresos. Entre 2002 y 2006, la relación entre el haber máximo y el mínimo se retrajo de 20,6 ($3100/$150) a 7,9 ($3100/$390), según describe el economista Hugo Bertín en su libro La previsión social en la Argentina: pasado, presente y futuro (Editorial Juris, 2022). Agrega el autor que el porcentaje de jubilados con el haber mínimo subió de 26% a 72% entre 2002 y 2006. Solo después “todas las jubilaciones y pensiones se fueron ajustando periódicamente”.
Las moratorias
Por esos años comenzó la política de moratorias, que también influyó en el achatamiento, y que le permitió el acceso al cobro de una prestación a prácticamente dos tercios de quienes hoy cobran una jubilación del sistema general. El primer paso fue la reglamentación de una ley de los años 90. Ese sistema sigue aún vigente, aunque, al aceptar la declaración de deudas solo por períodos previos a octubre de 1994, su utilidad se va agotando al pasar el tiempo.
La primera medida no tuvo un anuncio resonante, quizá porque no se dimensionó el efecto que habría. Tras haberse puesto en marcha aquellos planes y los de la ley 26.970, aprobada en 2014 y prorrogada (con efectos acotados) hasta diciembre de 2022, el 62,2% de los beneficiarios y el 57% de las jubilaciones y pensiones actuales requirió esos planes.
De 6.774.431 prestaciones vigentes a marzo último, 3.862.826 fueron dadas vía el mecanismo de excepción (moratorias), que en un principio no activó ninguna prevención para que no accedieran personas sin necesidad económica o que ya tuvieran otros ingresos. Tampoco se conocieron estimaciones sobre los efectos fiscales. Si se miran solo las jubilaciones, dos tercios de las actuales tuvieron moratoria, según datos de la Secretaría de Seguridad Social.
Según se expresa en el libro El sistema previsional argentino. Sus logros y desafíos, editado por Ignacio Apella y publicado por el Banco Mundial, las moratorias llevaron a que creciera más la cantidad de beneficios que de beneficiarios, lo cual significa que muchos accedieron mientras cobraban pensión por fallecimiento. La publicación señala que las inclusiones hicieron que el sistema previsional jugara “un papel de creciente importancia como instrumento de reducción de pobreza, en particular, en el grupo de adultos mayores”.
Más allá de ese efecto, los cuestionamientos a esta política pasan por la mencionada falta de estudios de sustentabilidad, por las inequidades geun
En la causa Badaro, la corte determinó que entre 2002 y 2006 todos los haberes debieron haber subido según la variación de un índice de salarios
Otra sentencia ordenó actualizar el valor de los salarios usados en el cálculo del haber inicial; por no hacer eso, la anses pagaba menos de lo debido
Por el hecho de que, a casi dos décadas de su llegada persiste, e incluso se agrava, el problema principal que le dio origen: la gran cantidad de personas sin empleo registrado, o sin trayectorias laborales que les permitan llegar a la edad jubilatoria con al menos 30 años de aportes, algo que exige la ley.
El último paso dado en materia previsional en el Congreso fue la aprobación, en febrero de este año, del “plan de pago de deuda previsional”, un programa vigente por dos años para quienes tengan la edad jubilatoria del sistema general, que posibilita comprar períodos de aportes a un precio definido por la normativa, para que sea computada una deuda con el Estado que, en caso de cumplirse con determinadas condiciones según una evaluación socio-económica, no se pagará efectivamente, sino que será saldada con descuentos en los haberes mensuales en hasta 120 cuotas.
El plan permite el pase a una jubilación ordinaria de quienes cobran la PUAM, la prestación creada en la gestión de Mauricio Macri para personas sin aportes, con la idea de ponerle punto final a la política de moratorias temporales (que, por su naturaleza, sus cambios en las condiciones y sus vencimientos y renovaciones es fuente de inequidades) y reemplazarla por un esquema permanente de beneficios.
Sustentabilidad, en debate
Según el citado informe del Banco Mundial, tras lograrse una alta tasa de cobertura, “la sustentabilidad financiera del sistema vuelve a estar en el centro de la tormenta y es tópico de debates y discusiones de reformas”. Hoy se combinan, para financiar las prestaciones, fuentes de recursos contributivas y no contributivas (impuestos varios). Pero claro, ya sea por el empleo no registrado o por cualquier operación hecha al margen, la convivencia de una economía cada vez más informal con un régimen previsional que promete a todos estar incluidos en un esquema pensado para aportantes, es una combinación difícil o imposible de sostener, más aún si se considera el factor demográfico.
Al tiempo que es alta la cobertura de prestaciones para mayores, el 35,5% de los asalariados no tiene aportes, según la Encuesta Permanente de Hogares del Indec. Y si se considera el universo total de dependientes y cuentapropistas, la mitad está en la informalidad.
Ese rasgo afecta a un sistema jubilatorio más allá de cuál sea el modelo. La reforma decidida por el kirchnerismo implicó, en 2008, la eliminación del régimen mixto creado en 1994, en el que convivían un esquema de reparto y uno de capitalización, este último con cuentas individuales administradas por las AFJP, a las que iban los aportes personales de los trabajadores.
“Este domingo vamos a ir juntos a la cancha a ver a Tigre contra Huracán”, le dijo a dos periodistas de la el entonces director ejecutivo nacion de la Anses, Amado Boudou, en una entrevista en la que habló sobre la repentina decisión de la reforma. Era octubre de 2008 y el exfuncionario –años después condenado por corrupción en la causa Ciccone– buscó convencer de que estaba todo bien con el entonces jefe de Gabinete de la Nación –y director ejecutivo de la Anses entre 2002 y 2007–, Sergio Massa, frente a la versión de que el hoy ministro de Economía se oponía a la eliminación de las AFJP.
Lo cierto es que el partido en el que Tigre goleó a Huracán no se jugó el domingo, sino el sábado, el día de la entrevista. Y el comentario futbolero no fue la única respuesta de Boudou que quedó desmentida por los hechos. Hubo otras: desde que se iba a enviar todos los meses un informe a cada afiliado con el resumen de sus aportes y de los movimientos del fondo de garantía al que fueron los ahorros (por el contrario, durante varios meses se impidió el acceso a los datos), hasta que iban a devolverse todos los aportes voluntario (quienes los hicieron tuvieron que ir a la Justicia), pasando por la promesa de que dejarían de apelarse los juicios.
La reforma, que creó el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), implicó un cambio de los derechos en expectativa y una mejora en la fórmula de cálculo de los haberes de reparto, que años antes se había diseñado de tal manera de desincentivar que los trabajadores optaran por ese esquema y fueran a las AFJP. La nueva ley también tuvo sus efectos en la litigiosidad.
Más conflictos
El juicio fue el camino elegido por muchos jubilados afectados por los cambios en la movilidad. La primera fórmula rigió entre 2009 y 2017; la segunda, la del gobierno de Cambiemos, entre 2018 y 2019. La actual, basada en la recaudación de impuestos y en los salarios, rige desde 2021 y, con una inflación creciente, hoy provoca caídas en el poder adquisitivo de los haberes.
Tal como pasó por efecto de la política discrecional de Néstor Kirchner, cada cambio de fórmula provocó litigiosidad. Y el eje de lo cuestionado está en la forma en que, para lograr efectos fiscales, se concretó la transición entre la vigencia de un cálculo y otro.
Otro eje de conflictividad de los gobiernos kirchneristas estuvo en la relación con las provincias. Ante la reversión de la reforma previsional de los 90, algunas de las provincias que mantienen sus cajas jubilatorias de empleados públicos reclamaron ante la Corte por fondos de la coparticipación que en aquellos años habían cedido. Además de no prever, con la reforma de 2008, un cambio en el destino de esos recursos, el gobierno de Cristina Kirchner fue discrecional en el financiamiento de los déficits de cajas provinciales, algo que agravó tensiones.
Los sistemas propios de algunas provincias no son las únicos que conviven con el SIPA. En la Argentina coexisten muchos regímenes y eso se acentuó con el kirchnerismo. Un informe del Cippec identificó 177 esquemas diferentes y, para el economista Rafael Rofman, autor del documento, la situación amerita un gran debate para eficientizar el uso de los fondos, cuya necesidad será creciente por factores como el envejecimiento poblacional, la persistencia de la informalidad y el avance de modalidades de trabajo registrado, pero con muy bajos aportes
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