OPINA DANIEL SABSAY,

Los nocivos efectos de invertir la fórmula presidencial

Daniel Sabsay
El modo en que se conformó la fórmula presidencial del Frente de Todos que compitió en la últimas elecciones no tiene antecedentes. Nuestro país ha adoptado la forma de gobierno presidencialista, que fue una creación de la Constitución de Filadelfia de 1787. A propósito del vicepresidente, Hamilton, uno de los principales redactores del texto estadounidense, consideraba que "la institución resulta provechosa para los dos poderes: para el presidente, garantiza la continuidad del ejecutivo sin el inconveniente de una nueva elección en caso de vacancia de la presidencia. Para el legislativo, supone que este no se ve forzado a designar a uno de sus miembros como presidente de turno. Para ambos, agiliza y asegura el diálogo intrapoderes".
El candidato a presidente, una vez proclamado por la convención de su partido, luego de haber ganado la postulación en elecciones primarias o asambleas (caucus), elegirá al otro integrante de la fórmula, quien se convertirá en el candidato a vicepresidente. Pero el presidente será el único titular del Ejecutivo, el cual -insistimos- es ocupado por una sola persona. Por ello, el candidato a presidente debe asegurar que a su lado se desempeñará alguien de su confianza, ya que de triunfar se convertirá en la cabeza del Senado y deberá cumplir el rol de nexo entre los dos poderes, como explicaba Hamilton. La adopción del presidencialismo por la mayoría de los países latinoamericanos produjo sistemas alejados del modelo, pues estos se apoyaron en instituciones y experiencias coloniales muy distintas del sistema imperante en los EE.UU.
Si bien los textos constitucionales son muy similares, las conductas institucionales y hasta personales son tan diferentes que hacen que las constituciones, en los hechos, difieran. Nos encontramos frente a caminos divergentes que también se proyectan sobre la actuación de los vicepresidentes en sus versiones estadounidense y argentina.
La vicepresidencia es el segundo cargo oficial electivo en importancia. Primero en la línea de sucesión, el vicepresidente ejerce la presidencia en forma definitiva cuando el presidente muere, renuncia o es apartado de su cargo por un enjuiciamiento. Además, el vicepresidente actúa como titular del Senado. El desempeño del vicepresidente desde sus albores ha sido un verdadero enigma.
John Adams, compañero de fórmula de Washington y primer vicepresidente (1789-1797), sostenía sobre el cargo que "es la más insignificante de las funciones que la invención del hombre ha podido construir". La cuestión fue objeto de deliberaciones en la convención de Filadelfia y generó diferentes posiciones, que giraron en torno a la relación entre el presidente y el vice. Se minimizó su importancia en tiempos normales, esto es, cuando no debía reemplazar al presidente. Sin embargo, con el correr del tiempo, quien frecuentemente se convierte en el delfín del primer mandatario (recordemos que este solo puede ser reelegido por una y última vez) ha ido adquiriendo más funciones, sobre todo en materia de política internacional.
Es importante entonces tener en cuenta que en los Estados Unidos el vicepresidente es el sucesor natural del presidente, situación que facilita la relación entre ambos, ya que su lucimiento y lealtad normalmente se verán recompensados con una candidatura bien posicionada para competir en las primarias de su partido. El sistema argentino impide que esto pueda suceder, ya que en materia de reelección ata la suerte del vicepresidente a la del presidente, como surge de la última parte del artículo 90 de nuestra Constitución. Además, el art. 92 le impide el ejercicio de otra función en cualquier nivel de gobierno y el art. 57 minimiza su actuación en el seno del Senado, ya que solo puede votar en caso de empate.
La elección de quien se convertiría en presidente por parte de la candidata a vicepresidenta Cristina Kirchner fue una decisión que importó un cambio de "papeles". La segunda decide quién la acompañará como primero. Es cierto que en Estados Unidos el vicepresidente de George W. Bush, Richard "Dick" Cheney adquirió un rol preponderante durante la presidencia del primero. Pero la conformación de la fórmula siguió los lineamientos que hemos descripto, esto es, fue el futuro presidente quien eligió al candidato a vicepresidente. Cheney, como ya hemos señalado, ha sido el vicepresidente más poderoso e influyente. Su gran protagonismo fue considerado por sus críticos contrario a la Constitución. En realidad, el papel del vicepresidente ha tenido mucho que ver con la actitud que ha tenido el presidente respecto de cuáles debían ser sus responsabilidades. De no ser así, se viola la composición unipersonal del ejecutivo presidencialista. Coherente con lo que contempla la Constitución estadounidense, la nuestra dice en su artículo 86: "El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de presidente de la Nación Argentina".
Lo sucedido en nuestro país invierte la ecuación y lleva a que la vicepresidenta tome decisiones de carácter presidencial o al menos influya de manera preponderante en el comportamiento del titular del Ejecutivo. La victoria de los candidatos del Frente de Todos ha conducido, al menos hasta el momento, a un doble comando. En la Casa Rosada habita el primer mandatario, mientras que en la presidencia del Senado Cristina no se limita a las escasas funciones que la Constitución le reserva, sino que, como jefa política del frente triunfante, ejerce potestades indefinidas que se ha adjudicado para sí y que le han permitido nombrar a una parte importante del gabinete y a los titulares de los principales órganos de control. Este poder inmenso estaría en la base de las contradicciones en las que a menudo incurre el presidente de la Nación.
El novedoso formato institucional nos ha llevado a sostener que estamos frente a un régimen "vicepresidencial", que contradice a la cláusula constitucional citada y que, como lógica consecuencia, lo aleja del Estado de Derecho, ya que este no se concibe sin que sus protagonistas se limiten al ejercicio de aquellas facultades que la Constitución prevé para el cargo que ocupan. En este caso, la distribución de competencias surge de prácticas o de comportamientos que se desarrollan espontáneamente, sin que un marco jurídico previo así lo prescriba y regule fijando los límites que considere pertinentes. La falta de previsibilidad que se desprende de esta situación impide que se plasme el principio de seguridad jurídica y, por lo tanto, tiene pocos visos de asegurar gobernabilidad. Ya se observan los primeros roces entre ministros de los niveles nacional y provincial, junto a posiciones zigzagueantes del Presidente. Según los analistas, algunas se corresponden con el pensamiento del jefe del Estado, mientras que otras le habrían sido "sugeridas" por la vicepresidenta. Lamentablemente, en la Argentina, una vez más, la conducción del país no respeta la ley fundamental, la que se ve deformada por una práctica errática que desafía las reglas del buen gobierno.

PROFESOR TITULAR Y DIRECTOR DE LA CARRERA DE POSGRADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL (UBA)