Manuel Mera y Rafael Rofman: “Hay que eliminar el requisito de los 30 años de aportes para jubilarse”

Manuel Mera y Rafael Rofman: “Hay que eliminar el requisito de los 30 años de aportes para jubilarse”
Los especialistas del Cippec sostienen que deberían generarse incentivos para extender la vida laboral y proponen prestaciones proporcionales a lo contribuido en reemplazo del esquema de moratorias, sobre el cual se acerca una nueva discusión política; su visión sobre la movilidad y los regímenes especiales

Silvia Stang
Manuel Mera y Rafael Rofman, investigadores del Cippec

Un sistema previsional que reconozca los muchos o pocos aportes hechos en la vida laboral, con prestaciones de montos proporcionales según lo que se pagó, sin la exigencia de una cantidad mínima de contribuciones y con la garantía, para quienes no tienen ninguna, de un ingreso básico a una cierta edad. A la vez, un esquema con incentivos en el mercado laboral para que se extienda la etapa activa de las personas forma no compulsiva, incluyendo la opción del trabajo part time con jubilación parcial antes del retiro definitivo.
Esas son algunas de las cuestiones básicas que Manuel Mera, licenciado en Ciencia Política, y Rafael Rofman, economista especializado en demografía, plantean para un nuevo régimen de jubilaciones y pensiones en el país. Hoy, advierten, la existencia de más de 200 sistemas de excepción a la regla general es una fuente de inequidades y un tema en el que debería trabajarse.
Ambos trabajan en el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), enfocados en el tema de la seguridad social. Rofman es licenciado en economía por la UBA y Ph.D en Demografía por la Universidad de California en Berkley; trabajó entre 2002 y 2020 en el Banco Mundial, donde fue especialista líder en Protección Social y líder del Programa de Desarrollo Humano, y hoy es investigador principal del Cippec. Mera es doctor en Gobierno or la Georgetown University y tiene una licenciatura en Ciencia Política por la Universidad Di Tella; es director de Protección Social y es parte del equipo que define y ejecuta los objetivos estratégicos del Cippec.
En una charla sostuvieron que, a pocos meses de que caiga la vigencia de la principal moratoria previsional –cuyo final el Gobierno intentó anticipar, sin éxito, pero que de todas formas llegará en marzo próximo–, hay una “oportunidad enorme” para dejar atrás ese tipo de esquemas temporarios y debatir políticas permanentes vinculadas, entre otros temas, al acceso a las prestaciones.
–¿Cuáles son las cuestiones centrales a observar para una reforma de fondo del sistema?
Rafael Rofman (RR)–: El sistema está armado con cambios que se fueron dando, sin que se lo pensara integralmente, y tiene muchas inequidades. Tendríamos que ir a un esquema más limpio, con un ingreso básico universal para todos los ciudadanos a partir de cierta edad, algo como el haber mínimo o la PUAM [Prestación Universal para el Adulto Mayor] que rigen hoy, y con un beneficio que reconozca todos los aportes realizados. Y digo todos los aportes, porque hay una reforma muy importante para hacer, que es eliminar el requisito de tener 30 años de aportes; eso no tiene sentido, porque si se aplicara rigurosamente [hoy se lo esquiva con las moratorias] dejarías al 70% o al 75% de la población fuera del sistema [por la informalidad]. Una segunda discusión es sobre las pensiones por fallecimiento; tenemos un esquema muy antiguo, pensado en una época en la que nos imaginábamos una familia con un señor que trabaja y una señora 100% dependiente; eso nunca fue así del todo, pero ahora menos y ahora la señora tiene derecho a su jubilación. Por viudez, se les dan pensiones vitalicias a gente muy joven que sigue trabajando. Y eso no cumple con el objetivo de proteger a los vulnerables; sí hay que proteger a los menores de edad, pero hay que salir de la duplicación de beneficios y de esos pagos de por vida.
–En el Cippec trabajaron en identificar los regímenes especiales, ¿cómo ven hoy el tema?
RR–: Parecen ser más de 200, pero siempre aparecen nuevos. Hay que ordenar eso, porque puede ser razonable que haya algunas excepciones a la regla general, pero hoy cerca de la mitad de los jubilados de la Argentina se jubiló por alguna excepción y eso es absurdo en cualquier lugar del mundo. Es injusto, por ejemplo, que un señor que trabajó en el Banco Provincia de Buenos Aires tenga una jubilación mucho mejor que la de quien trabajó en otro banco en la otra cuadra, haciendo la misma tarea y por el mismo sueldo. Tenemos docentes que se jubilan a los 50 años en algunas provincias. Hay cosas que son insostenibles, carísimas e injustas y el sistema en conjunto es caro; se gasta mucho más que en sociedades con niveles similares de envejecimiento y parecido a sociedades más envejecidas. Otro tema a mirar es la movilidad; ahí hay que valorar el consenso entre los actores políticos en que esté vinculada a la inflación, porque el objetivo es proteger el poder adquisitivo. Eso, más allá de lo que pasó estos días, con una discusión no sobre la movilidad, sino sobre lo que hay alrededor de ella.
Rafael Rofman: "Tenemos un esquema de pensiones por fallecimiento muy antiguo, pensado en una época en la que nos imaginábamos una familia con un señor que trabaja y una señora 100% dependiente"
–Si la función es mantener el poder adquisitivo del haber inicial, ¿debería modificarse el cálculo del primer ingreso? Hoy se considera en la fórmula de cálculo el salario promedio de los últimos diez años, ¿es adecuado?
Manuel Mera (MM)–: Las tasas de sustitución [porcentaje que representan los haberes sobre los últimos sueldos] son razonables. Depende del salario del cual se parte, pero está en alrededor de 50% [cuanto más bajo el sueldo, mayor la tasa, dada la incidencia de un componente fijo del ingreso]. Eso está dentro de estándares internacionales. Es razonable, aunque nadie dirá que es la mejor, porque obviamente uno siempre quiere las jubilaciones sean más altas. Con respecto a los temas a repensar, diría que hay dos fuerzas que empujan la necesidad de reordenar el sistema. Uno es el cambio social por el envejecimiento poblacional y por las modificaciones en la dinámica de los hogares y del trabajo; desde cuando se hizo la reforma de 1994, la expectativa de vida pasó de 71,8 a 78 años. Y en este escenario está la multiplicidad de regímenes. Si hay un régimen general más robusto, más equitativo y sostenible, será más fácil políticamente hacer cambios en los regímenes de excepciones. Planteamos garantizar una base universal, que es algo que existe en la práctica con la PUAM y, sobre eso, establecer un ingreso que se calcule de manera proporcional a lo efectivamente aportado. Ahí se podría modificar la regla de tomar los salarios de los últimos 10 años, algo que se fijó así originalmente por una cuestión de disponibilidad de datos administrativos, pero que es uno de los subsidios cruzados que hay en el sistema. Si alguien es gerente, se jubila como gerente, pero resulta que entró como administrativo y le toman los salarios de los últimos años y no los que tuvo como administrativo. Ahí hay un subsidio cruzado. Ahora hay un mejor registro y tenemos la data de los últimos 30 años; se podría extender [el lapso considerado por el cálculo] a todo el período aportado.
-Por efecto de la inflación y la movilidad insuficiente, hoy ocurre que la jubilación máxima , como las de otros niveles también, quedó muy devaluada, ¿habría que reformular el beneficio tope que paga el sistema?
RR-: Los topes bajaron por el caos que hubo con la movilidad en los últimos 20 años y ese es un tema. El otro tema es por qué hay topes. Y es que el Estado no quiere pagar jubilaciones, digamos, de 30 millones de pesos. Pero queda claro que, si se cobran aportes sobre la totalidad de los ingresos, después hay que dar jubilaciones en base a todos esos aportes. Y se trata de personas que podrían ahorrar por su cuenta; entonces, en la práctica se topea el beneficio y también se topea el aporte [existe una remuneración máxima para el cálculo de los descuentos], para no generar inequidad. Es una lógica bastante limpia y consistente. Ahora, si se actualiza el tope del aporte y se mantiene bajito el tope del beneficio, entonces hay un problema.
Manuel Mera: "Si hay un régimen general más robusto, más equitativo y sostenible, será más fácil políticamente hacer cambios en los regímenes de excepciones"Fabian Marelli
–Sobre los regímenes de excepción, ¿qué aportaría reducirlos, en cuanto a mejorar el financiamiento de las jubilaciones?
RR–: El problema es doble: de equidad y fiscal. Los regímenes de excepción tienen alguna diferencia con el general en la fórmula de cálculo inicial, en la movilidad, en la edad de retiro, o en los aportes requeridos. Hay una palabra maldita en el sistema previsional, pero es así, se trata de privilegios, que pueden estar justificados o no. Y todo se traduce en plata; es gente a la que se le paga más o por más tiempo. Muchos esquemas tienen aportes incrementados, pero en la enorme mayoría de los casos eso no alcanza para compensar el mayor costo. Y aun si se compensara y aun si hubiera superávit, habría un problema, porque las excepciones generan un efecto descreme. La seguridad social es un seguro colectivo, que cubre el riesgo de pérdida de capacidad laboral y la longevidad. Si hay grupos que deciden asegurarse por su cuenta siendo los de mayores recursos, en el sistema general queda la gente con más informalidad, con menos ingresos. La fragmentación genera inequidad, ineficiencia y más costos.
–¿Pero es viable modificar esa fragmentación que existe hoy?
MM–: Todo cambio previsional es hacia adelante, porque hay derechos adquiridos. Cuando se piensa en la reforma dentro de la lógica de la política pública, hay que establecer bases e ir trabajando. Sería difícil abarcar todo con una ley; deber haber un proceso de decisión, para ver a quién le correspondería alguna excepción. Es complejo, pero se debería comenzar a andar un camino poniendo en claro lo que parece obvio, pero no lo es, porque permanentemente hay proyectos para crear regímenes de excepción y hay que ir en la dirección contraria.
RR–: El derecho adquirido no se discute. Pero hay que establecer principios y objetivos. Y empezar a implementar con gradualismo, con negociación, con mucha discusión pública y muchísima explicación. En el primer semestre de este año aparecieron en el Congreso 15 proyectos creando o ampliando regímenes de excepción, y eso es lo que no debería seguir. Si querés salir del pozo, al menos soltá la pala.
–¿Cómo habría que dar el debate sobre la edad jubilatoria? ¿Hay que unificar las edades de mujeres y varones?
RR–: La diferencia de edad de retiro entre varones y mujeres no tiene justificativo. El argumento más habitual es que tiene que ver con el trabajo no remunerado de las mujeres, pero eso no se soluciona con la jubilación a los 60 años. Tampoco se solucionaría el tema fiscal subiendo la edad de las mujeres. El tema no es fiscal, es de equidad. La otra discusión es qué se hace con la edad de ambos sexos. Hay una cuestión demográfica más que previsional: cada vez hay más adultos mayores y, a la vez, cambió el concepto de vejez, por las mejoras en la salud y por el tipo de trabajos. Hay que pensar maneras en que la gente extienda su etapa laboral. La discusión no debería estar focalizada en la edad mínima legal de retiro, sino en la edad efectiva de retiro, que en la práctica es más elevada cuando hay aportes. Deberían existir incentivos para quedarse más tiempo en el trabajo y el Estado podría facilitar que se trabaje part time y se cobre parte de la jubilación, en un esquema de retiro parcial progresivo. Tenemos un modelo que supone que las mujeres de 60 y los varones de 65 son viejos y no pueden trabajar. La reforma de 2017 permitió que, si quiere, la gente siga trabajando en el sector privado hasta los 70 años [la empresa no puede intimar a la jubilación hasta esa edad]; eso está bien orientado. Dejemos seguir trabajando a la gente si quiere. Con incentivos y un esquema adecuado, poco a poco la gente se mueve sola y la discusión sobre la edad mínima se vuelve cada vez menor. La discusión sobre cambiar el numerito en la ley donde dice edad mínima parece muy chiquita. Algo a tener en cuenta es que el sistema previsional está para cuando las personas pierden la capacidad de trabajar por razones de edad, o por alguna invalidez.
Manuel Mera y Rafael Rofman, director de Protección Social e investigador principal del Cippec
–Ustedes plantean una mayor flexibilidad, en un esquema con incentivos, para elegir el momento de jubilarse y, a la vez, la eliminación del requisito de 30 años de aportes, ¿tendría que haber igualmente un piso de contribuciones?
RR–: Pensamos un esquema en el que hay una prestación básica para todo el mundo y una prestación proporcional, definida según los años de aportes. En la proporcional creo que no debería haber un piso. Si alguien aportó un mes como monotributista, tendrá 20 centavos más que el que no aportó nunca. Puede ser que en la implementación eso sea un lío y que entonces se ponga un piso, pero el principio básico sería que se reconozca lo que se aportó. No tienen sentido los cortes bruscos, como el de los 30 años, que es groseramente injusto por lo que genera en cuanto al trato a las personas que aportaron años, pero no llegaron a ese requisito.
–El tema se había considerado en el proyecto de ley de bases, en un artículo no aprobado. Luego, la política no volvió a considerarlo y en marzo caerá la principal moratoria vigente, que usa la mayoría de quienes se jubilan hoy. ¿Qué habría que hacer y qué creen que pasará?
RR–: Creo que es una oportunidad política enorme. Nosotros estamos hablando mucho con gente del Gobierno, con legisladores, con expertos de organismos internacionales y de la academia. Todo el mundo es consciente que hay que ordenar el sistema. Hay que hacer algo que idealmente no sea una moratoria, sino algo permanente. La moratoria vence en marzo y, por lo que ha ocurrido en los últimos 20 años, seguramente se va a generar un debate, sobre si hacer una nueva moratoria, extender la actual... es un año electoral y va a ser difícil.
MM–: Creemos que es una oportunidad para el Gobierno y para la oposición. Hay una gran chance de consenso sobre un tema que es una preocupación grande del Estado. Es necesaria la discusión, porque el único sistema que logrará mantenerse es el que tenga consenso.
–Del otro lado de la moneda del sistema previsional hay un 50% de informalidad laboral y, a la vez, muchos formales tienen aportes débiles para la sostenibilidad de los pagos.
MM–: No podemos pedirle al sistema previsional que arregle el mercado laboral, pero puede haber impactos indirectos de lo que se haga. En ese sentido, romper la barrera de los 30 años es un incentivo a los aportes. Y se pueden rever algunos sistemas de aportes. El caso del monotributo es clave porque creció mucho y es un sistema altamente deficitario en lo previsional. Pero en algunos casos no buscamos que el esquema sea superavitario, porque hay otra lógica; el monotributo busca formalizar sectores de baja productividad y es razonable que haya un subsidio cruzado, aunque sí se puede ver cuánto es eso y cuál sería el aporte razonable. Lo que se aporta está desordenado y hay un trabajo que hacer ahí. Pero la cruda verdad es que al fortalecimiento del mercado laboral lo genera el crecimiento económico; si la economía no crece, la cosa no cambia.

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