TREINTA AÑOS Y EDITORIAL

Reforma constitucional de 1994: un balance negativo
treinta años. Si bien hay aspectos positivos, los cambios en la carta magna fortalecieron excesivamente el poder presidencial y permitieron el ingreso de la política en el Poder Judicial 

Félix V. LonigroAbogado constitucionalista Prof. Derecho Constitucional UBA

La Constitución nacional que nos rige fue sancionada el 1° de mayo de 1853. Sin embargo, ella misma contempla un procedimiento para llevar a cabo su propia reforma, el cual fue puesto en práctica en siete oportunidades a través del llamado “poder constituyente derivado”. De esas siete reformas, están vigentes las de los años 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994; no así las de 1947 y 1972. Por su extensión y trascendencia, la de 1994 fue la más profunda e importante, y de ella se cumple hoy el trigésimo aniversario.
Reformar la ley fundamental siempre es una tarea institucionalmente delicada, porque implica, en mayor o menor medida, la modificación total o parcial de la organización política del país. En términos médicos podría decirse que, en un proceso de reforma constitucional, la carta magna es “intervenida quirúrgicamente”. Pues en este caso se trata de una “intervención institucional”, y los riesgos de una “mala praxis” pueden generar serias consecuencias. De allí la relevancia que, por su profundidad, ha tenido la reforma constitucional de hace treinta años, en torno de la cual se han polarizado opiniones académicas a favor y en contra.
Quienes califican como positiva la reforma de 1994 sostienen que fue el producto de un gran consenso entre las fuerzas políticas de entonces, y que sirvió para acentuar el federalismo y atenuar el presidencialismo. No comparto estos criterios por los siguientes motivos.
En cuanto al procedimiento de reforma, es cierto que se logró en el marco de un importante consenso y que, en lo formal, se cumplieron las etapas constitucionalmente previstas: ley declarativa de necesidad de reforma por parte del Congreso y elección popular de los integrantes de la Convención Nacional Constituyente para que la llevaran a cabo. Pero también es cierto que el proceso ha burlado el espíritu que la Constitución nacional dispuso para su modificación porque, más allá de que la ley que declaró esa necesidad de reforma autorizó la libre discusión de algunos temas por parte de los convencionales constituyentes, por otro lado cercenó la libertad que ellos deben tener para “hacer” libremente la reforma sobre la base de los “temas” previamente dispuestos por el Congreso, creando un “paquete” de trece ítems –denominado “Núcleo de coincidencias básicas”–, obligando a los integrantes de la Convención a votarlos en conjunto, por todo o nada.
Inclusive, hasta puede afirmarse que los verdaderos “reformadores” fueron quienes integraron los equipos técnicos del justicialismo y del radicalismo, que en el marco del denominado Pacto de Olivos, celebrado entre Menem y Alfonsín previamente al proceso reformador, armaron el temario a modificar y lo presentaron en el Congreso para que sancionara la correspondiente ley declarativa de necesidad de reforma, que luego llevó el número 24.309.
Con relación al contenido de la recordada reforma, sin perjuicio de admitir que algunas fueron positivas (como por ejemplo la simplificación del proceso de formación de las leyes, la extensión del período de sesiones ordinarias del Congreso, el acortamiento del mandato de los senadores nacionales de nueve a seis años, la elección directa de estos y del presidente de la Nación, o la eliminación de la necesidad de ser católico apostólico romano para acceder a la primera magistratura), la realidad es que, en el marco de semejante reforma, no solamente se perdió la oportunidad de resolver algunas “lagunas” constitucionales (como por ejemplo precisar con más detalles el proceso mismo de reforma constitucional, el instituto de la intervención federal o el alcance de los fueros parlamentarios y el desafuero, entre otras omisiones), sino que, además, a mi entender, la reforma de 1994 ha provocado un debilitamiento del sistema republicano –caracterizado por la separación de poderes y la independencia del Judicial–, ha fortalecido excesivamente el poder presidencial y ha debilitado al federalismo.
En efecto, la reforma le confirió al primer mandatario la posibilidad de ejercer potestades del Congreso, y a este, la de delegarle al presidente sus propias facultades. Se argumentará que era necesario regular una práctica que se había instalado en la Argentina; pues no comparto el criterio, no solo porque esa “práctica” antirrepublicana solo se había tornado habitual durante el gobierno en el que se produjo la reforma (el de Carlos Menem), sino porque, además, a las malas prácticas no se las resuelve blanqueándolas, sino prohibiéndolas. Lejos de eso, desde 1994 el texto constitucional la ha admitido con requisitos tan ambiguos y susceptibles de interpretación que, a treinta años de la reforma de 1994, puede afirmarse que a los presidentes se les ha facilitado el ejercicio de potestades legislativas.
Es cierto que los instrumentos que los presidentes dictan para ejercer potestades legislativas (decretos delegados y decretos de necesidad y urgencia) deben ser luego aprobado por el mismo Congreso, y que se le ha delegado a este la potestad de regular su propia intervención en ese trámite de aprobación; pero la realidad es inapelable, porque la regulación que el Congreso ha hecho del ejercicio de potestades legislativas por parte del presidente ha sido tan deficiente (por ejemplo, estableciendo que cuando el presidente dicta un decreto para ejercer una atribución legislativa, es suficiente que solo una de ambas cámaras lo apruebe) que, en la actualidad, a los primeros mandatarios les resulta más fácil ejercer potestades del Congreso que al Congreso mismo.
Además, la reforma de 1994 ha creado un verdadero caballo de Troya con el que la política ha ingresado en el Poder Judicial, generando una lesión más al sistema republicano. Se trata del Consejo de la Magistratura, órgano al que le ha asignado potestades relevantes (como la de seleccionar magistrados inferiores, iniciar el procedimiento de remoción, ejercer facultades disciplinarias sobre ellos, administrar los recursos del Poder Judicial) y lo ha integrado con representantes de la corporación política (legisladores y delegados del presidente de la Nación).
Todo lo expuesto, más la implementación del balotaje “a la Argentina” (en función del cual un presidente puede ser elegido en primera vuelta sin haber logrado más de la mitad de los votos); la reelección cuasi indefinida del primer mandatario (permitiéndole que pueda gobernar dieciséis años, de un total de veinte); la creación de la Jefatura de Gabinete (una figura institucionalmente inútil que solo suma burocracia improductiva); el ambiguo estatus institucional asignado a la ciudad de Buenos Aires (que no es provincia ni municipio), más la constitucionalización de la coparticipación federal de impuestos (régimen fiscal de corte unitario, en virtud del cual el gobierno de la Nación crea y recauda impuestos provinciales para luego repartirlos entre las provincias) me llevan a ponderar negativamente la reforma constitucional de 1994.
No obstante ello, por su trascendencia, el acontecimiento institucional del cual hoy se cumplen treinta años merece ser recordado con el respeto cívico que una Constitución nacional merece.
La reforma le confirió al primer mandatario la posibilidad de ejercer potestades del Congreso, y a este, la de delegarle al presidente sus propias facultades

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Incaa: más cine, menos burocracia

El despropósito de subsidios destinados a financiar películas que nadie veía o las billeteras de artistas militantes no ha hecho más que profundizar la crisis
En la senda del “no hay plata”, el Gobierno apuntó ahora contra el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (Incaa), un organismo autárquico que no debería ser financiado con recursos del Tesoro nacional y que, desde abril pasado, está cerrado por reestructuración y achicamiento.
El Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado, a cargo de Federico Sturzenegger, anunció que “el Gobierno decidió no financiar más películas que prácticamente no lograron captar la atención de los espectadores”. Los dos subsidios principales eran el de “taquilla”, que beneficiaba a las producciones exitosas hasta un tope, y “por medios electrónicos”, un porcentaje del 35% del costo medio de una película que se otorgaba según su calificación para financiar el rodaje de un proyecto clasificado como “de interés”.
El trámite de solicitud de subsidio demandará la presentación de un plan completo y detallado de producción que será evaluado como corresponde. El flamante decreto 662 dispuso que las producciones deberán contar con una financiación privada equivalente al subsidio, por lo que este no podrá superar el 50 por ciento del costo total de producción del proyecto; tampoco podrá asignarse dos años seguidos.
El Fondo de Fomento Cinematográfico (FFC), creado en 1994 y fuente principal de financiamiento del Incaa, se integra en un 30 por ciento con la venta de entradas (10 por ciento de impuesto) y el 70% restante proviene del Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom), que le deriva el 25 por ciento del impuesto a la facturación de los canales de televisión y cable. El FFC pasa a tener un tope del 20%, ya no del 50% como había dispuesto el gobierno de Alberto Fernández, para producción y exhibición de películas nacionales de largometraje.
Los cambios introducidos surgieron del trabajo conjunto entre la Secretaría de Cultura y el Incaa. La nueva reglamentación dispone que el 60 por ciento de los recursos del organismo “queda liberado para dar créditos, organizar concursos como el ya tradicional Gleyzer, sostener el Gaumont, la Enerc, desarrollar la Cinemateca, el Festival de Mar del Playa y el mercado de Ventana Sur”. De esta manera, los gastos corrientes, de estructura y de funcionamiento del Incaa deberán comenzar a cubrirse con el 20 por ciento restante del FFC, liberando recursos para construir una industria audiovisual competitiva.
En 2000, el Incaa tenía 90 empleados; al asumir Milei, eran 730. Los retiros voluntarios y las no renovaciones de contratos redujeron la planta a 392. El déficit de ejecución del ejercicio 2023 fue de 2600 millones de pesos. La deuda por la gestión anterior en subsidios es de 14.000 millones de pesos.
El presidente del Incaa, el economista Carlos Pirovano, había tuiteado que “el cine no se promueve repartiendo plata; el cine se fomenta construyendo talento”. En esa dirección, además de transparentar y ordenar los gastos, se promoverán la escuela de cine, la búsqueda de talentos y una producción audiovisual competitiva.
La llamada cuota de pantalla –que obligaba a proyectar una película nacional por sala, en la mitad de las funciones, al menos por una semana y por cada trimestre– se va a mantener, pero con diferencias que las autoridades se comprometieron a dar a conocer en breve.
El cambio de hábitos, la proliferación de plataformas y opciones de entretenimiento, sumados a la crisis, condujeron al derrumbe del 72 por ciento en la cantidad de espectadores que concurrieron a salas para ver cine local en el primer semestre del año. Se estrenaron 102 películas argentinas, 71 de las cuales tenían subsidio. El 50% tuvo menos de 1000 espectadores; el 17%, menos de 500, y el 6%, menos de 200.
La Cámara Argentina de la Industria Cinematográfica (CAIC), que nuclea a las productoras más importantes del país, responsabilizó al decreto de conducir a “un daño irreparable al tejido productivo cinematográfico”, de desalentar también las producciones internacionales y el ingreso de capitales. Otras asociaciones (Asociación de Directores y Productores del Cine Documental Independiente de Argentina, Colectivo de Cineastas, Directores Independientes de Cine, Documentalistas Argentinos, DAC Documentales, Red Argentina de Documentalistas y Realizadores Integrales de Cine Documental) firmaron una declaración titulada “Sin cine, por decreto”, cuestionando duramente la gestión de Pirovano, los despidos y los recortes. No hay voces que se hagan cargo de los privilegios y enormes beneficios que significaron amiguismos e identificaciones ideológicas. Entre 2020 y 2023 se estrenaron 682 películas subsidiadas; el 95 por ciento tuvo menos de 10.000 espectadores, 24 solo convocaron a 10, y 3, apenas a 2. Los realizadores no afrontaron riesgos. Hoy se prevé también que si una película no tiene buena recepción, el productor deberá devolver el dinero.
Las presencias estelares subsidiadas no garantizan recaudación, pero sí buen dinero, cuando en el desmanejo del Estado vale todo. El actor Juan Acosta habló del “gran curro del Incaa…” y lo definió como “un kiosco de amigos”. El fomento del cine argentino que cosechó valiosos éxitos no puede seguir subordinado a caprichos culturales ni a irresponsables gestiones. Para que vuelva a estar en el centro de la escena, era tiempo de que alguien dijera ¡corten!

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