GASTO PÚBLICO

Antes y ahora, el problema de fondo es el gasto público
Entre la crisis de 2001 y la presente hay muchas diferencias, pero también paralelos que pasan incluso por la política
Diego Cabot
Hay una tentación de muchos de comparar aquella brutal crisis de 2001 y 2002 con la que por estos días ha llevado los niveles de inflación a 104,5% anual y que ya ha sumido a más de un 40% de los argentinos en la pobreza. Pero, más allá de que muchos actores son los mismos, especialmente millones de argentinos que ya vivieron esos trágicos meses y que transitan como pueden estos días, las diferencias entre ambas son abismales.
Claro que para hablar de esas recetas de 2002 y 2003, que determinaron, primero, el rebote de la economía y, después, el crecimiento del primer gobierno kirchnerista, se requiere un paso previo: detenerse en 2001 y en las causas que desencadenaron un diciembre histórico.
Durante 2001, el gobierno de Fernando De la Rúa tuvo dos oportunidades de reenfocar el rumbo económico que no pudo capitalizar. La primera fue cuando nombró ministro de Economía a Ricardo López Murphy; la otra, cuando fue sucedido por Domingo Cavallo. Entonces había alguna posibilidad de romper uno de los paradigmas que se había instalado en todos los círculos de poder, fueran políticos, económicos o sindicales. En todas esas mesas había una idea que se imponía: el gobierno de De la Rúa no podría mejorar las variables y todo iba a transitar la desmejora.
Pero ninguno de los dos funcionarios pudo revertir aquellas expectativas. El primero, con 15 días de gestión, fue desplazado prácticamente sin asumir cuando presentó un plan de ajuste necesario y urgente que tendía a equilibrar las cuentas públicas. Con solo mostrar los apuntes de aquel paquete, el oficialismo le retiró el poder y lo desplazó. El otro, Cavallo, tiene una historia conocida cuyo final empezó con el corralito y terminó con los trágicos días de diciembre.
Acá hay un paralelo que sí se puede trazar. Entre 1999 y 2001, la Alianza gobernante se partió y el Frente Grande dejó en soledad a sus socios radicales en el poder, después de la renuncia de Carlos “Chacho” Álvarez a su cargo de vicepresidente. El paradigma de que nada se podría resolver se tornó casi una certeza.
A poco más de 20 años, el actual oficialismo caminó por un sendero relativamente parecido. Fernández jamás se hubiera impuesto en una elección sin el apoyo explícito de la líder del espacio, Cristina Kirchner. Ella y su fuerza electoral hicieron que un dirigente de reparto del peronismo se convirtiera en el presidente menos pensado. Pero con el tiempo, especialmente después de las elecciones de medio término, aquellos padrinos se fueron alejando del presidente. Pillos y calculadores, lo criticaban en público y en privado pero los socios mayoritarios de la coalición jamás largaron las millonarias cajas que manejan con mucho celo.
En el último año de esta gestión, en todas las mesas políticas, económicas y sindicales –y también, claro, en la mayoría de las familiares– aparece aquel mismo paradigma: prácticamente nadie considera que se podrán manejar las variables económicas y el país transitará el camino de un deterioro constante. Ahora bien, entonces, faltaban tres años para culminar el mandato, mientras que Fernández apenas tiene que dejar correr los meses finales de su estadía en la Casa Rosada.
En esos meses finales de la Alianza, Jorge Remes Lenicov, que poco tiempo después sería el ministro del gobierno de transición de Eduardo Duhalde, era diputado nacional por el Partido Justicialista y asesoraba en temas económicos al dirigente bonaerense. Nada hacía presumir que pocos meses después estaría a cargo del Palacio de Hacienda en uno de los momentos más álgidos de la historia argentina.
El tiempo ha sedimentado algunas ideas económicas de ese diciembre de 2001. Una de las cosas que se cree es que la explosión económica se dio por una ruptura de la convertibilidad del peso con el dólar; sin embargo, aquella fue una crisis de gasto. Durante el menemismo la chequera del gasto público se expandió. Sucedía entonces que entre los ahorros de los argentinos y el crédito que el mundo le daba al país, sumado a la recaudación por las privatizadas, se podía gastar casi sin miramientos. Y de hecho, se hizo.
Todo funcionó hasta que el mercado no prestó más dinero. Entonces, el ajuste era la única salida. López Murphy fue quien lo detectó y propuso terminar con el déficit. Pero ni el gobierno ni la sociedad estaban dispuestas a semejante sacrificio. Aquí también hay similitudes con los últimos años: en 2018, cuando el mercado dijo basta durante el gobierno de Mauricio Macri, no quedó otra que el ajuste del gasto público. A diferencia de entonces, el líder del PRO sí sostuvo a los ministros que fueron por ese camino. Pero claro, perdió las elecciones. Hoy, ese problema se acrecentó y la receta oficial es la emisión.
Regresemos a 2001. Sin financiamiento para exceso de gasto público, y con los bancos con una cartera inundada de créditos en dólares, la economía terminó por estallar. Entonces, como se dijo, el mercado hizo el ajuste. El dólar se fue de un peso a cuatro, y con esos valores asumió Remes Lenicov.
La base de los 115 días de gestión de Remes tuvieron un vector: qué hacer con deudores particulares y con las empresas que tenían que pagar sus obligaciones en dólares. Mientras se armaba la estrategia, las finanzas públicas se beneficiaban con la licuación del gasto público que significó la enorme devaluación que sumió en la pobreza a millones de argentinos.
Paralelamente, el precio de varios de los productos que la Argentina exportaba inició un ciclo de precios único en la historia. “De acuerdo al Fondo Monetario Internacional, entre 2002 y 2006 un índice general de commodities que excluye al petróleo se incrementó un 60% en términos reales”, escribieron Bernardo Kosacoff y Sebastian Campanario en un trabajo para Cepal.
Así, llegaron “los días felices”, para algunos. Con el gasto público licuado y los excepcionales precios de las commodities, fue fácil cobrar más impuestos a los que se beneficiaban con esta renta inesperada. Regresaron las retenciones y mejoraron las cuentas públicas. Además, había quedado una enorme infraestructura ociosa, producto de la inversión extranjera de los 90, que permitía transitar el rebote de la economía.
Quedaba la deuda privada y ahí sí hubo una receta original. A quienes debían plata a los bancos se les permitió cancelar sus dólares a un valor de 1,40 pesos cuando el billete estaba a casi el triple. A los que tenían ahorros en dólares, se les entregó 1,40 por cada billete. Los que tuvieron paciencia y espalda e hicieron juicios contra aquel corralón de Remes Lenicov, lograron una tasa de actualización de sus pesos que les permitió comprar tantos dólares como tenían entonces.
Fue, quizá, la receta más injusta que el peronismo jamás imaginó. Cada dólar que un deudor canceló, en caso de que la moneda haya estado entonces a alrededor de $3,50, estuvo compuesto por un peso que aportó el deudor y 40 centavos que emitió el Estado. El resto lo puso el ahorrista. Hace poco más de 20 años que sucedió aquella crisis y el remedio que se utilizó dejó sonrientes a millones y a otros tantos, tristes, desamparados, desencantados. Algunos, para siempre.
Los apuros empiezan cuando se corta el chorro del crédito

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ECONOMÍA; GASTO PÚBLICO ....1993-2017

Gasto Público en Argentina: 1993-2017

SEBASTIAN GALIANI

En colaboración con Santiago Afonso

El gobierno del Presidente Macri heredó un nivel de gasto público insostenible. Consolidado en los tres niveles de gobierno (nación, provincia y municipios), el mismo alcanzaba 42,2% del producto bruto interno (PBI) en 2015 (ver Figura 1). Este gasto, antes de la crisis de 2001-2002, era de 25,6% del PBI. Trepó desde entonces casi 17 puntos del producto. Algo así como agregar otro estado a la castigada economía argentina.
Figura 1:

Nota: Basado en el esquema de ahorro-inversión-financiamiento base caja Sector Público Nacional no Financiero, devengado administración pública provincial y municipios. Las transferencias de fondos entre niveles de gobierno se descuentan del nivel que las financia para ser incluidas en el que las ejecuta. El año 2017 está proyectado en función de la marcha de la ejecución del año.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
La crisis de 2001, que duplicó la cantidad de pobres, apenas logró reducir el gasto primario consolidado en 3 puntos del producto. Sin embargo, esos ahorros se habían perdido hacia 2005-2006, y el gasto continuaría incrementándose hasta llegar a su máximo en 2015.
Es posible identificar tres grandes áreas que motorizaron el crecimiento del gasto: la masa de salarios pública (la cual creció 4,8 puntos del PIB desde 1998 – principalmente impulsado por las provincias), los beneficios previsionales (que crecieron 4,7 puntos del PBI dese 1998) y las transferencias a privados (que se incrementaron 5,0 puntos del PBI, de los cuales subsidios a servicios públicos representaron 3,6% del PIB). En contraste, la inversión pública casi no creció en el período (1,4 puntos del PBI) (ver Figura 2). Así, terminamos con un nivel de gasto primario que supera al de todos nuestros vecinos latinoamericanos, y se encuentra hasta 8 puntos porcentuales por sobre lo que se espera tenga un país con el nivel de PIB per cápita como el nuestro (ver Figura 3).
Figura 2:

Fuente: Ministerio de Hacienda
Figura 3:

Fuente: Ministerio de Hacienda y Fondo Monetario Internacional
Gradualmente, el gobierno del Presidente Macri busca estabilizar el nivel de gasto público a niveles razonables y sostenibles para un país con el nivel de desarrollo que tiene Argentina. Partiendo del pico alcanzado en 2015, este año, el gasto primario, se habrá reducido en casi 2 puntos del PIB (ver Figura 1). Esto se logró a pesar del fuerte incremento que tuvo durante el periodo el gasto en protección social por parte del Sector Público Nacional. La participación del mismo en el gasto primario nacional creció fuertemente mientras que los subsidios económicos fue el rubro que más peso perdió, tal como puede verse en la Tabla 1.
Tabla 1: Participación de distintos rubros del gasto en el gasto primario nacional

Hacia adelante, para seguir avanzando, además de hacer más eficiente el gasto público, modernizar el estado, y terminar de recortar los subsidios económicos, es necesario estabilizar el gasto público real. Para ello, durante 2017, la nación y las provincias negociaron y acordaron una nueva Ley de Responsabilidad Fiscal, la cual establece que el gasto primario corriente no podrá incrementarse por encima de la inflación (o, en provincias deficitarias o altamente endeudadas, no podrá hacerlo por encima del gasto primario), y que no se podrá incrementar el personal por encima del crecimiento de la población. De esa forma, el crecimiento de la economía permitirá ir bajando gradualmente el peso del gasto público en el PBI, creando el espacio fiscal para también poder bajar la presión tributaria y mejorar el sistema impositivo.
Suponiendo que el gasto primario se mantuviese constante en términos reales, algo más exigente que lo que demanda la Ley de Responsabilidad Fiscal, vemos en la Figura 4 que, hacia el fin del próximo mandato presidencial, el gasto publico primario consolidado habría bajado aproximadamente 10 puntos del producto, sin crisis alguna, algo inédito no solo en Argentina, sino muy poco frecuente a nivel mundial.
Figura 4:

Fuente: Ministerio de Hacienda
Este es un desafío muy importante para el país. De lograrlo, por primera vez en nuestra historia, superaríamos un proceso populista sin crisis económica ni política. No solo ello, sino que, para lograrlo, necesitamos crecer al tiempo que reducimos el peso del estado en la economía significativamente. Esto requiere también mejorar significativamente la eficiencia del estado. Para ello, nación, provincias y municipios deben continuar trabajando en acuerdos básicos como los que llevaron a acordar la LRF y el nuevo Consenso Fiscal legislados recientemente.
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Sebastian Galiani es Secretario de Política Económica de la Nación.

Santiago Afonso es Jefe de Gabinete de la Secretaría de Política Económica.

ECONOMÍA; GASTO PÚBLICO; SEGURIDAD CIUDADANA,H

LAURA JAITMAN 

El gasto público en seguridad ciudadana
La provisión de seguridad ciudadana es, quizás, una de las razones fundamentales de la existencia de los estados modernos. Durante la mayor parte del siglo XX, la visión de la seguridad estuvo estrechamente ligada a una concepción weberiana del Estado como proveedor de seguridad. En ella, el Estado, definido como la entidad que mantiene la pretensión de monopolio del uso legítimo de la fuerza física (Weber, 1918), concentra los instrumentos con los cuales ejerce tal monopolio: las fuerzas policiales y militares. Esta visión ha centrado el énfasis en la coerción, el control del delito y el mantenimiento del orden público. Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría, surgieron nuevas dimensiones de la seguridad, que sin desplazar al Estado del centro de atención, agregan nuevas variables de análisis. Uno de esos conceptos es el de seguridad ciudadana (Solmirano, 2016).
América Latina y el Caribe (ALC) vive, desde hace varios años, en una verdadera crisis de seguridad, con tasas de homicidios entre las más altas del mundo (ver acá). Los gobiernos de la región han respondido frente a esta ola de inseguridad con importantes aumentos en los presupuestos destinados a seguridad ciudadana. En esta entrada proponemos analizar con más detalle la evolución y la eficiencia del gasto público en seguridad ciudadana en la región entre 2010 y 2014.
En esta entrada previa contamos que el delito les cuesta a 17 los países de la región, considerados en el análisis, por lo menos un 3,55% en promedio en 2014. Esta cifra es similar a la suma que gastan esos países anualmente en infraestructura, y es aproximadamente equivalente a la porción de los ingresos del 30% más pobre de la población de la región. Para tener una idea del orden de magnitud, esta suma sería suficiente para erradicar el hambre mundial durante cinco años. El costo del crimen en esta estimación utilizando la metodología contable, se incluye el gasto público en seguridad, el gasto del sector privado en seguridad y el costo social del crimen que esencialmente abarca la pérdida de ingresos por ser víctimas de delitos violentos.
El gasto público en seguridad ciudadana es el principal componente del costo del crimen estimado, representando un 50% del costo del crimen estimado. El gasto público en seguridad asciende a 1.45% del PBI en América Latina y el Caribe y más de 90 mil millones de dólares (a paridad de poder adquisitivo) por año.
¿Qué entendemos por gasto público en seguridad ciudadana? Esta definición incluye tres componentes: el gasto en administración de justicia, el gasto en servicios de policía y el gasto en administración de prisiones. El gasto en administración de justicia incluye el presupuesto de todas las instancias judiciales de cada país. Dado que no todo este gasto es funcional a la provisión de seguridad ciudadana, solamente atribuimos una parte del gasto total en administración de justicia que corresponde al gasto en justicia penal. Considerando todos los componentes, la mayor parte del gasto en seguridad es en salarios.

Gráfico 1. Composición del gasto en seguridad, promedio 2010-2014, por regiones

Fuente: Jaitman (2017)

¿Cómo se ubica el gasto en seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe en perspectiva internacional?
Para responder esta pregunta hemos estimado el gasto en el mismo rubro para una serie de países desarrollados: Alemania, Francia y el Reino Unido en Europa y Australia, Canadá y Estados Unidos en América y Oceanía. En el gráfico 2 presentamos una comparación de los valores promedio de América Latina y el Caribe con los de estos seis países, como porcentaje del PIB y del gasto público total, respectivamente. Podemos ver que si bien las cifras de gasto expresadas como porcentaje del PBI no son muy distintas de las exhibidas por países desarrollados, como Estados Unidos o el Reino Unido, el porcentaje del gasto público total que se destina a seguridad ciudadana en América Latina es considerablemente más alto que en los países más ricos. Esto revela, en principio, la prioridad que los gobiernos de la región le dan a la provisión de seguridad ciudadana por sobre otras funciones gubernamentales como la provisión de educación o salud.

Gráfico 2. Gasto en seguridad ciudadana, comparación internacional

Fuente: Jaitman (2017)

El gasto público en seguridad en la región por dentro

El principal componente del gasto público en seguridad ciudadana es el gasto en policía. El gráfico 3, que presenta la evolución del gasto para los 17 países considerados, muestra que, en valores nominales, dicho gasto subió más de un 30% entre 2010 y 2014, lo cual también se vio reflejado en una suba en el gasto como porcentaje promedio del PBI, el cual pasó 1.05% a 1.12% en el mismo período.

Gráfico 3. Evolución del gasto en seguridad ciudadana

Fuente: Jaitman (2017)
Países analizados: Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Paraguay. Perú, Trinidad & Tobago, Uruguay.
El gasto en servicios de policía es heterogéneo entre los distintos países de la región. México es el país con menor gasto, con un presupuesto para las fuerzas federales y estaduales de solo el 0.34% del PBI. Guatemala, Perú, Costa Rica, Chile y Honduras presentan un gasto en policía inferior al 1% del PBI. Mientras que los países que más gastan en servicios policiales son, en Argentina, Paraguay, El Salvador, Bahamas y Jamaica, cuyo gasto se encuentra por arriba del 1.30% del PBI.
El gasto en administración de justicia ha exhibido una tendencia creciente entre 2010 y 2014. En particular, ha subido 13%. Sin embargo, el gasto promedio expresado en porcentaje del PBI se ha mantenido relativamente estable entre el 0.16% y 0.17%. Los países del Caribe (Bahamas, Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago) junto a Chile y Perú presentan el menor gasto, por debajo del 0.10% del PBI. Mientras que Brasil, Costa Rica, Paraguay y El Salvador presentan el mayor gasto, por encima del 0.20% del PIB.
Por último, el gasto en administración de prisiones se ha casi duplicado, pasando de 7 mil millones de dólares (a PPA, paridad de poder adquisitivo) en 2010 a más de 12 mil millones de dólares a PPA en 2014. Expresado como porcentaje del PBI, en promedio la región gasta aproximadamente un 0.20% del PBI. Para poner estos valores en perspectiva, la cifra promedio de estos 17 países es casi tres veces superior al costo de financiar en su totalidad a los principales programas gubernamentales para el combate a la pobreza en México (Prospera) y Brasil (Bolsa Família). La heterogeneidad dentro de la región es importante: el país con el gasto más bajo es Brasil, con solamente el 0.06% del PBI durante 2010-2014. El país con el gasto promedio más alto es Barbados, con 0.47% del PBI. Le siguen Jamaica y Trinidad y Tobago, con el 0.33% del PBI respectivamente. Al tratarse, en su mayoría de economías relativamente pequeñas, estos altos porcentajes probablemente expresen los grandes costos fijos que representa la administración de un sistema penitenciario.
¿El gasto en seguridad ciudadana en la región es eficiente?

El Gráfico 4 muestra que la efectividad de este gasto es muy heterogénea entre los distintos países de América Latina y el Caribe: para niveles idénticos de gasto per cápita las tasas de homicidio pueden ser muy distintas y viceversa. Semejante grado de heterogeneidad no está presente, por ejemplo, en la efectividad del gasto de otros sectores, como educación o de salud (Jaitman, 2017). Asimismo, cuando se analiza la correlación entre la variación del gasto de seguridad y la de indicadores de inseguridad, tampoco hay una asociación significativa.
Gráfico 4. Gasto en seguridad ciudadana y tasa de homicidios

Fuente: Jaitman (2017)
Hay varias formas de estimar la eficiencia en el gasto en seguridad. Una metodología utilizada usualmente es la de DEA: el análisis envolvente de datos. Es una técnica no paramétrica que utiliza múltiples insumos (inputs) y múltiples productos (outputs) para medir la función de producción de una unidad de decisión particular (como puede ser un precinto policial). En el caso de América Latina, la escasez de datos desagregados imposibilita la utilización de esta metodología de forma rigurosa y con supuestos creíbles sobre la función de producción de seguridad. Por ejemplo, hay escasas medidas de inputs en los registros administrativos, y los outputs disponibles suelen estar correlacionados (tasas de delitos o de victimización).
Si tomamos el input y el output principal en el sector, podemos aproximarnos gráficamente a la relación que hay en la región vis-a-vis los otros países del mundo. El gráfico 5 presenta la correlación entre el personal policial y las tasas de homicidios. Podemos ver que los datos de América Latina y el Caribe (en rojo) se encuentran considerablemente alejados del resto del mundo. En particular, las tasas de homicidios son mucho mayores del promedio mundial para cada nivel de personal policial. Esto indica que, en principio, el gasto en seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe parece ser relativamente más ineficiente que en otras regiones del mundo. El mismo ejercicio que compara inputs y outputs para otros sectores como salud y educación muestra que los países de la región se encuentran con valores promedio, y no son outliers como en el caso de seguridad que hay una clara ineficiencia (Jaitman, 2017).
Gráfico 5. Personal policial y tasa de homicidios, promedio 2010-2014

Fuente: Jaitman (2017)
De cara al futuro
En esta entrada vimos que el gasto público en seguridad ciudadana es equivalente a la mitad del costo del crimen en la región. Durante 2010-2014 este gasto ha subido sobre todo como resultado del aumento en los montos destinados a policía y a la administración de prisiones. El porcentaje del gasto público total que se destina a seguridad ciudadana en la región es considerablemente más alto que en los países más ricos. Esto revela, en principio, la prioridad que los gobiernos de la región le dan a la provisión de seguridad ciudadana por sobre otras funciones gubernamentales. El aumento del gasto público en seguridad y los altos niveles en los que se encuentra no se han traducido en mejoras en distintos indicadores de inseguridad (tanto delitos reportados a la policía, como tasas de victimización). Semejante grado de heterogeneidad en la eficiencia del gasto en seguridad no está presente, por ejemplo, en la efectividad de las políticas educativas o de salud, y además puede explicar parte del bajo nivel de confianza que tienen los ciudadanos de la región en las instituciones encargadas de proveer seguridad, en particular en las fuerzas policiales (ver esta entrada previa). Los datos aquí presentados deberían servir, entonces, para promover una mejora en la eficiencia del gasto público en seguridad ciudadana que, sin dudas, puede contribuir a solucionar la grave crisis de violencia que se vive hoy en día en América Latina y el Caribe.
Jaitman, Laura. 2017. Frontiers in crime economics: lessons for Latin America. Mimeo.

EN "EL ESPACIO MENTE ABIERTA"; GASTO PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA

José Luis Machinea
América Latina: distintas estrategias respecto del gasto público 

Una de las características sobresalientes de la política económica de Argentina en los últimos 15 años fue el crecimiento del gasto público que, dependiendo del período que se considere, fue de alrededor de quince puntos del producto. El aumento observado entre 1996-98 y 2014-15, supera al promedio regional y al de la mayoría de los países de América del Sur, México, Costa Rica y Nicaragua. Las excepciones son Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde el aumento del gasto fue similar o mayor que en Argentina.

Los gobiernos de estos países, junto con el de Argentina y Nicaragua, han sido caracterizados, desde el punto de vista político, como populistas. Esa definición facilita la exposición, aunque no desconocemos los problemas de la flexibilidad polisémica de ese término.[1]
Es interesante observar que aún dentro del conjunto de países definidos como populistas, se registraron importantes diferencias. En tal sentido, vale destacar que en Nicaragua el gasto se mantuvo básicamente constante en términos del producto. Un factor fundamental para explicar ese comportamiento dispar es el contraste entre los grandes aumentos de los términos de intercambio de algunas economías –liderado por el 400% de mejora, respecto a 1996-98, registrado en Venezuela– y el deterioro sufrido por Nicaragua. Ese retroceso de los términos del intercambio fue parcialmente compensado por la ayuda venezolana, que consistió en el financiamiento subsidiado de las compras de petróleo.
La evolución de los términos del intercambio tiene un efecto directo sobre las cuentas fiscales en la medida en que existan ingresos que, a través de distintas fuentes, estén relacionados de forma directa con los precios de exportación. Al respecto, cabe destacar que mientras que este tipo de ingresos superaron durante varios años el 10% del producto en Bolivia, Ecuador y Venezuela, solo alcanzaron un nivel de alrededor de 2% en Argentina. La diferencia se debe a que la mejora de los precios de exportación fue menor que en aquellas naciones y al hecho de que en esos países –y a diferencia de lo que ocurre en Argentina– el principal bien de exportación es producido por una empresa estatal, lo que hace que el efecto de un aumento de precios sea más fácilmente capturado por el fisco. En Argentina, solo una fracción de la mejora de los precios internacionales fue alcanzada por los impuestos a la exportación, y en menor medida por el impuesto a las ganancias, y el aumento del gasto fue solventado básicamente por otras fuentes: nuevos impuestos o aquellos ya existentes y cuya recaudación se expandió de la mano de un mayor crecimiento.
Es interesante destacar aquí que otros países con grandes mejoras en los términos del intercambio, iguales o superiores a las de Bolivia y Ecuador, como ser Chile, Perú y Colombia, si bien tuvieron también un aumento del gasto, este nunca fue superior a cuatro puntos del producto. Se podría decir entonces que aunque el aumento de los precios de exportación supone una tentación para incrementar el gasto público, es posible resistirse, al menos parcialmente, a ella y transformar parte de esta mejora en ahorro, tal como lo muestran los tres países recién señalados.
En años recientes, la reversión del proceso de crecimiento de los precios de exportación latinoamericanos, pilar sobre el que se había apoyado la estrategia de incremento del gasto público de los países populistas, puso en evidencia el problema estructural de esa política: es difícil imaginar que ese nivel de gasto sea sostenible en el mediano y largo plazo. En primer lugar, porque es muy improbable que la región vuelva a tener los precios de exportación de la década pasada; en segundo lugar, porque el relativamente bajo nivel de ingreso por habitante y el elevado nivel de informalidad comparado con países de similares niveles de gasto público hace difícil financiarlo con impuestos al sector privado “formalizado”. [2] Vale agregar que la calidad de las prestaciones públicas –salud, educación y seguridad– en los países analizados está por debajo de la que ofrecen otras naciones con similar presión impositiva, lo que lleva a buena parte de ese sector privado formal a contratar esas prestaciones de manera privada, “duplicando” la carga que soportan por estos conceptos.
Por eso es interesante observar cómo esos gobiernos reaccionaron ante el cambio en el escenario internacional. En un primer momento, entre 2011-12 y 2014, Argentina y Ecuador aumentaron el gasto público en 3 puntos del producto y Bolivia y Venezuela en 7 puntos. 


Se podría argumentar que esas políticas eran contracíclicas, pero ello solo sería válido si se esperara una recuperación de los precios internacionales. Si ese no fuera el caso, como ya se podía prever en ese entonces, lo prudente habría sido reducir de forma gradual el gasto, y mientras esa reducción se completaba, disminuir el ahorro acumulado –el único país que había ahorrado, mediante el aumento de las reservas internacionales, era Bolivia– o aprovechar la disminución del endeudamiento de los años previos y financiarse en los mercados internacionales. Pero lo cierto es que se aplicaron inicialmente políticas expansivas y conforme se fue evidenciando que éstas no eran sostenibles, comenzaron a notarse ciertos cambios. Ecuador, sin acceso al financiamiento internacional, disminuyó el gasto público en 6% del producto entre 2014 y 2016, una decisión facilitada desde el punto de vista político por el alto nivel del gasto fiscal en infraestructura, que se redujo desde un 14% del producto a alrededor de 9%. Argentina y Bolivia siguieron aumentando el nivel de gasto en 2015, pero mientras en Argentina se mantuvo esencialmente constante en 2016, Bolivia lo redujo ese año en 6% del producto. El cambio de política en Bolivia se explica porque el nivel de reservas internacionales que alcanzaba a 51% del producto en 2012 –el mayor nivel de América Latina– se había reducido a 40% en 2015 y llegaría a 32% del producto a fines de 2016. Es decir, el crecimiento fue financiado con una fuerte disminución de las reservas acumuladas en los años de bonanza, pero, como la pérdida de reservas tenía un límite, a partir de 2016 se bajó abruptamente el gasto y se buscó financiamiento en los mercados internacionales. Venezuela, habiendo fallado en adoptar políticas “racionales”, comenzó a “resolver” el excesivo nivel de gasto a través de la hiperinflación, un camino transitado en diversas oportunidades por países de la región. En 2016 el nivel de gasto habría sido inferior al 30% del producto.
Un breve comentario sobre Brasil. El gasto público de ese país por décadas había sido el más elevado de América Latina, hasta que hacia 2011 fue superado por los cuatro países antes mencionados. Una característica del gasto de Brasil es que permaneció sin grandes variaciones en relación con el producto en el decenio previo a 2014, y solo se incrementó en los dos últimos años como consecuencia de la caída acumulada de 7,5% del producto en 2015-16. Esto no significa minimizar los problemas fiscales de Brasil –el país con el mayor nivel de deuda de América Latina– sino diferenciarlos de las políticas públicas que en los últimos años llevaron a ese resultado en otros países de la región. Enfrentado a un nivel del gasto cercano a 40% del producto, la reacción del gobierno brasileño fue intentar un ajuste gradual mediante reformas estructurales, que incluyen el régimen de pensiones y congelar por 20 años el nivel del gasto en términos reales.[3] Sin embargo, cabe señalar que la capacidad de avanzar en este programa está seriamente limitada por la inestabilidad política.
En síntesis, un nivel de gasto público de 40% del producto es, como fue mencionado, insostenible para los países de la región en las actuales circunstancias. Por ello, con tiempos distintos algunos de ellos reaccionaron disminuyendo el nivel gasto en los últimos años –Ecuador y Bolivia– aunque todavía es difícil saber si, en un contexto en el que no cabe esperar una mejora relevante en precio del petróleo y el gas, el nivel actual del gasto en esos países es financiable en el mediano plazo. En Brasil y Argentina se ha optado por un camino distinto. Dado el bajo nivel del gasto en infraestructura, una disminución abrupta del gasto público requería recortes en áreas políticamente sensibles, y ello es mucho más complicado desde la óptica política que en los otros países que hemos analizado. Por ello, la decisión ha sido bajar el peso del gasto aumentando el denominador –el producto– y manteniendo constante en términos reales el numerador –el gasto real–. Tarea difícil, porque para que tenga un impacto significativo, debe sostenerse varios años. En nuestra opinión es la mejor alternativa dadas las restricciones económicas, sociales y políticas que, por distintos motivos, enfrentan los gobiernos de ambos países, pero ello no significa que no haya costos y riesgos asociados. Vale destacar que en lo que respecta a esta estrategia de baja gradual del gasto en términos del producto, Argentina tiene una ventaja en relación con Brasil: el nivel de endeudamiento es mucho menor[4].
Tres comentarios finales con referencia al caso argentino. En primer lugar, el hecho de que al menos el 40% del gasto está indexado a la inflación pasada implica que en un contexto de inflación decreciente se requiere que el 60% restante se reduzca en términos reales. Esto de por sí resulta difícil, pero se complica aún más considerando los reclamos judiciales de las provincias por una supuesta inadecuada distribución de la coparticipación durante los últimos años. En segundo lugar, dado el nivel del déficit fiscal, la estrategia adoptada reduce de forma sensible la posibilidad de mejorar la competitividad mediante la baja de impuestos distorsivos, lo que implica una carga adicional sobre el tipo de cambio real. El gradualismo fiscal y una estrategia más de shock en lo monetario, mediante las metas de inflación, tiende a generar una apreciación real del peso. La consecuencia de la apreciación junto con la dificultad para eliminar impuestos distorsivos, es que un factor que podría tener importancia en el crecimiento del producto, como es el aumento de las exportaciones de bienes y servicios, parece casi descartado. Asimismo, si la economía crece por otros factores la consecuencia sería un incremento de las importaciones y un consecuente aumento del déficit en cuenta corriente. Por último, debe señalarse que mantener una estrategia como la mencionada respecto de nivel de gasto durante un tiempo prolongado, en una situación de minoría en el Congreso, demanda de ciertos acuerdos sociales y especialmente políticos, área en la que no parece haber una estrategia acorde con ese requerimiento.
[1] Este análisis lo realizamos en el “Populismos latinoamericanos a comienzos del siglo XXI: una caracterización económica” (en prensa). Allí también se discute la elección del período 1996-98, un periodo de relativa normalidad en la región, como base del análisis.

[2] Por ejemplo, Irlanda, España y Holanda tienen un nivel de gasto público de 30%, 44% y 45% del producto respectivamente.

[3] Las cifras del gasto incorporan la mitad de los intereses nominales, del orden el 8% del producto, dado que considerando la relativamente elevada tasa de inflación –y el hecho de que buena parte de la deuda es en moneda local– esa sería una razonable aproximación a la tasa de interés real. Por eso el nivel de gasto de Brasil es en nuestros gráficos menor al 40% del producto, cuando la cifra usual es algo superior a ese valor.

[4] Por otra parte, en los dos países el déficit fiscal es similar aunque el déficit primario es menor en Brasil.