José Luis Machinea
América Latina: distintas estrategias respecto del gasto público
Una de las características sobresalientes de la política económica de Argentina en los últimos 15 años fue el crecimiento del gasto público que, dependiendo del período que se considere, fue de alrededor de quince puntos del producto. El aumento observado entre 1996-98 y 2014-15, supera al promedio regional y al de la mayoría de los países de América del Sur, México, Costa Rica y Nicaragua. Las excepciones son Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde el aumento del gasto fue similar o mayor que en Argentina.
Es interesante observar que aún dentro del conjunto de países definidos como populistas, se registraron importantes diferencias. En tal sentido, vale destacar que en Nicaragua el gasto se mantuvo básicamente constante en términos del producto. Un factor fundamental para explicar ese comportamiento dispar es el contraste entre los grandes aumentos de los términos de intercambio de algunas economías –liderado por el 400% de mejora, respecto a 1996-98, registrado en Venezuela– y el deterioro sufrido por Nicaragua. Ese retroceso de los términos del intercambio fue parcialmente compensado por la ayuda venezolana, que consistió en el financiamiento subsidiado de las compras de petróleo.
La evolución de los términos del intercambio tiene un efecto directo sobre las cuentas fiscales en la medida en que existan ingresos que, a través de distintas fuentes, estén relacionados de forma directa con los precios de exportación. Al respecto, cabe destacar que mientras que este tipo de ingresos superaron durante varios años el 10% del producto en Bolivia, Ecuador y Venezuela, solo alcanzaron un nivel de alrededor de 2% en Argentina. La diferencia se debe a que la mejora de los precios de exportación fue menor que en aquellas naciones y al hecho de que en esos países –y a diferencia de lo que ocurre en Argentina– el principal bien de exportación es producido por una empresa estatal, lo que hace que el efecto de un aumento de precios sea más fácilmente capturado por el fisco. En Argentina, solo una fracción de la mejora de los precios internacionales fue alcanzada por los impuestos a la exportación, y en menor medida por el impuesto a las ganancias, y el aumento del gasto fue solventado básicamente por otras fuentes: nuevos impuestos o aquellos ya existentes y cuya recaudación se expandió de la mano de un mayor crecimiento.
Es interesante destacar aquí que otros países con grandes mejoras en los términos del intercambio, iguales o superiores a las de Bolivia y Ecuador, como ser Chile, Perú y Colombia, si bien tuvieron también un aumento del gasto, este nunca fue superior a cuatro puntos del producto. Se podría decir entonces que aunque el aumento de los precios de exportación supone una tentación para incrementar el gasto público, es posible resistirse, al menos parcialmente, a ella y transformar parte de esta mejora en ahorro, tal como lo muestran los tres países recién señalados.
En años recientes, la reversión del proceso de crecimiento de los precios de exportación latinoamericanos, pilar sobre el que se había apoyado la estrategia de incremento del gasto público de los países populistas, puso en evidencia el problema estructural de esa política: es difícil imaginar que ese nivel de gasto sea sostenible en el mediano y largo plazo. En primer lugar, porque es muy improbable que la región vuelva a tener los precios de exportación de la década pasada; en segundo lugar, porque el relativamente bajo nivel de ingreso por habitante y el elevado nivel de informalidad comparado con países de similares niveles de gasto público hace difícil financiarlo con impuestos al sector privado “formalizado”. [2] Vale agregar que la calidad de las prestaciones públicas –salud, educación y seguridad– en los países analizados está por debajo de la que ofrecen otras naciones con similar presión impositiva, lo que lleva a buena parte de ese sector privado formal a contratar esas prestaciones de manera privada, “duplicando” la carga que soportan por estos conceptos.
Por eso es interesante observar cómo esos gobiernos reaccionaron ante el cambio en el escenario internacional. En un primer momento, entre 2011-12 y 2014, Argentina y Ecuador aumentaron el gasto público en 3 puntos del producto y Bolivia y Venezuela en 7 puntos.
Se podría argumentar que esas políticas eran contracíclicas, pero ello solo sería válido si se esperara una recuperación de los precios internacionales. Si ese no fuera el caso, como ya se podía prever en ese entonces, lo prudente habría sido reducir de forma gradual el gasto, y mientras esa reducción se completaba, disminuir el ahorro acumulado –el único país que había ahorrado, mediante el aumento de las reservas internacionales, era Bolivia– o aprovechar la disminución del endeudamiento de los años previos y financiarse en los mercados internacionales. Pero lo cierto es que se aplicaron inicialmente políticas expansivas y conforme se fue evidenciando que éstas no eran sostenibles, comenzaron a notarse ciertos cambios. Ecuador, sin acceso al financiamiento internacional, disminuyó el gasto público en 6% del producto entre 2014 y 2016, una decisión facilitada desde el punto de vista político por el alto nivel del gasto fiscal en infraestructura, que se redujo desde un 14% del producto a alrededor de 9%. Argentina y Bolivia siguieron aumentando el nivel de gasto en 2015, pero mientras en Argentina se mantuvo esencialmente constante en 2016, Bolivia lo redujo ese año en 6% del producto. El cambio de política en Bolivia se explica porque el nivel de reservas internacionales que alcanzaba a 51% del producto en 2012 –el mayor nivel de América Latina– se había reducido a 40% en 2015 y llegaría a 32% del producto a fines de 2016. Es decir, el crecimiento fue financiado con una fuerte disminución de las reservas acumuladas en los años de bonanza, pero, como la pérdida de reservas tenía un límite, a partir de 2016 se bajó abruptamente el gasto y se buscó financiamiento en los mercados internacionales. Venezuela, habiendo fallado en adoptar políticas “racionales”, comenzó a “resolver” el excesivo nivel de gasto a través de la hiperinflación, un camino transitado en diversas oportunidades por países de la región. En 2016 el nivel de gasto habría sido inferior al 30% del producto.
Un breve comentario sobre Brasil. El gasto público de ese país por décadas había sido el más elevado de América Latina, hasta que hacia 2011 fue superado por los cuatro países antes mencionados. Una característica del gasto de Brasil es que permaneció sin grandes variaciones en relación con el producto en el decenio previo a 2014, y solo se incrementó en los dos últimos años como consecuencia de la caída acumulada de 7,5% del producto en 2015-16. Esto no significa minimizar los problemas fiscales de Brasil –el país con el mayor nivel de deuda de América Latina– sino diferenciarlos de las políticas públicas que en los últimos años llevaron a ese resultado en otros países de la región. Enfrentado a un nivel del gasto cercano a 40% del producto, la reacción del gobierno brasileño fue intentar un ajuste gradual mediante reformas estructurales, que incluyen el régimen de pensiones y congelar por 20 años el nivel del gasto en términos reales.[3] Sin embargo, cabe señalar que la capacidad de avanzar en este programa está seriamente limitada por la inestabilidad política.
En síntesis, un nivel de gasto público de 40% del producto es, como fue mencionado, insostenible para los países de la región en las actuales circunstancias. Por ello, con tiempos distintos algunos de ellos reaccionaron disminuyendo el nivel gasto en los últimos años –Ecuador y Bolivia– aunque todavía es difícil saber si, en un contexto en el que no cabe esperar una mejora relevante en precio del petróleo y el gas, el nivel actual del gasto en esos países es financiable en el mediano plazo. En Brasil y Argentina se ha optado por un camino distinto. Dado el bajo nivel del gasto en infraestructura, una disminución abrupta del gasto público requería recortes en áreas políticamente sensibles, y ello es mucho más complicado desde la óptica política que en los otros países que hemos analizado. Por ello, la decisión ha sido bajar el peso del gasto aumentando el denominador –el producto– y manteniendo constante en términos reales el numerador –el gasto real–. Tarea difícil, porque para que tenga un impacto significativo, debe sostenerse varios años. En nuestra opinión es la mejor alternativa dadas las restricciones económicas, sociales y políticas que, por distintos motivos, enfrentan los gobiernos de ambos países, pero ello no significa que no haya costos y riesgos asociados. Vale destacar que en lo que respecta a esta estrategia de baja gradual del gasto en términos del producto, Argentina tiene una ventaja en relación con Brasil: el nivel de endeudamiento es mucho menor[4].
Tres comentarios finales con referencia al caso argentino. En primer lugar, el hecho de que al menos el 40% del gasto está indexado a la inflación pasada implica que en un contexto de inflación decreciente se requiere que el 60% restante se reduzca en términos reales. Esto de por sí resulta difícil, pero se complica aún más considerando los reclamos judiciales de las provincias por una supuesta inadecuada distribución de la coparticipación durante los últimos años. En segundo lugar, dado el nivel del déficit fiscal, la estrategia adoptada reduce de forma sensible la posibilidad de mejorar la competitividad mediante la baja de impuestos distorsivos, lo que implica una carga adicional sobre el tipo de cambio real. El gradualismo fiscal y una estrategia más de shock en lo monetario, mediante las metas de inflación, tiende a generar una apreciación real del peso. La consecuencia de la apreciación junto con la dificultad para eliminar impuestos distorsivos, es que un factor que podría tener importancia en el crecimiento del producto, como es el aumento de las exportaciones de bienes y servicios, parece casi descartado. Asimismo, si la economía crece por otros factores la consecuencia sería un incremento de las importaciones y un consecuente aumento del déficit en cuenta corriente. Por último, debe señalarse que mantener una estrategia como la mencionada respecto de nivel de gasto durante un tiempo prolongado, en una situación de minoría en el Congreso, demanda de ciertos acuerdos sociales y especialmente políticos, área en la que no parece haber una estrategia acorde con ese requerimiento.
[1] Este análisis lo realizamos en el “Populismos latinoamericanos a comienzos del siglo XXI: una caracterización económica” (en prensa). Allí también se discute la elección del período 1996-98, un periodo de relativa normalidad en la región, como base del análisis.
[2] Por ejemplo, Irlanda, España y Holanda tienen un nivel de gasto público de 30%, 44% y 45% del producto respectivamente.
[3] Las cifras del gasto incorporan la mitad de los intereses nominales, del orden el 8% del producto, dado que considerando la relativamente elevada tasa de inflación –y el hecho de que buena parte de la deuda es en moneda local– esa sería una razonable aproximación a la tasa de interés real. Por eso el nivel de gasto de Brasil es en nuestros gráficos menor al 40% del producto, cuando la cifra usual es algo superior a ese valor.
[4] Por otra parte, en los dos países el déficit fiscal es similar aunque el déficit primario es menor en Brasil.
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