ECONOMÍA; GASTO PÚBLICO; SEGURIDAD CIUDADANA,H

LAURA JAITMAN 

El gasto público en seguridad ciudadana
La provisión de seguridad ciudadana es, quizás, una de las razones fundamentales de la existencia de los estados modernos. Durante la mayor parte del siglo XX, la visión de la seguridad estuvo estrechamente ligada a una concepción weberiana del Estado como proveedor de seguridad. En ella, el Estado, definido como la entidad que mantiene la pretensión de monopolio del uso legítimo de la fuerza física (Weber, 1918), concentra los instrumentos con los cuales ejerce tal monopolio: las fuerzas policiales y militares. Esta visión ha centrado el énfasis en la coerción, el control del delito y el mantenimiento del orden público. Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría, surgieron nuevas dimensiones de la seguridad, que sin desplazar al Estado del centro de atención, agregan nuevas variables de análisis. Uno de esos conceptos es el de seguridad ciudadana (Solmirano, 2016).
América Latina y el Caribe (ALC) vive, desde hace varios años, en una verdadera crisis de seguridad, con tasas de homicidios entre las más altas del mundo (ver acá). Los gobiernos de la región han respondido frente a esta ola de inseguridad con importantes aumentos en los presupuestos destinados a seguridad ciudadana. En esta entrada proponemos analizar con más detalle la evolución y la eficiencia del gasto público en seguridad ciudadana en la región entre 2010 y 2014.
En esta entrada previa contamos que el delito les cuesta a 17 los países de la región, considerados en el análisis, por lo menos un 3,55% en promedio en 2014. Esta cifra es similar a la suma que gastan esos países anualmente en infraestructura, y es aproximadamente equivalente a la porción de los ingresos del 30% más pobre de la población de la región. Para tener una idea del orden de magnitud, esta suma sería suficiente para erradicar el hambre mundial durante cinco años. El costo del crimen en esta estimación utilizando la metodología contable, se incluye el gasto público en seguridad, el gasto del sector privado en seguridad y el costo social del crimen que esencialmente abarca la pérdida de ingresos por ser víctimas de delitos violentos.
El gasto público en seguridad ciudadana es el principal componente del costo del crimen estimado, representando un 50% del costo del crimen estimado. El gasto público en seguridad asciende a 1.45% del PBI en América Latina y el Caribe y más de 90 mil millones de dólares (a paridad de poder adquisitivo) por año.
¿Qué entendemos por gasto público en seguridad ciudadana? Esta definición incluye tres componentes: el gasto en administración de justicia, el gasto en servicios de policía y el gasto en administración de prisiones. El gasto en administración de justicia incluye el presupuesto de todas las instancias judiciales de cada país. Dado que no todo este gasto es funcional a la provisión de seguridad ciudadana, solamente atribuimos una parte del gasto total en administración de justicia que corresponde al gasto en justicia penal. Considerando todos los componentes, la mayor parte del gasto en seguridad es en salarios.

Gráfico 1. Composición del gasto en seguridad, promedio 2010-2014, por regiones

Fuente: Jaitman (2017)

¿Cómo se ubica el gasto en seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe en perspectiva internacional?
Para responder esta pregunta hemos estimado el gasto en el mismo rubro para una serie de países desarrollados: Alemania, Francia y el Reino Unido en Europa y Australia, Canadá y Estados Unidos en América y Oceanía. En el gráfico 2 presentamos una comparación de los valores promedio de América Latina y el Caribe con los de estos seis países, como porcentaje del PIB y del gasto público total, respectivamente. Podemos ver que si bien las cifras de gasto expresadas como porcentaje del PBI no son muy distintas de las exhibidas por países desarrollados, como Estados Unidos o el Reino Unido, el porcentaje del gasto público total que se destina a seguridad ciudadana en América Latina es considerablemente más alto que en los países más ricos. Esto revela, en principio, la prioridad que los gobiernos de la región le dan a la provisión de seguridad ciudadana por sobre otras funciones gubernamentales como la provisión de educación o salud.

Gráfico 2. Gasto en seguridad ciudadana, comparación internacional

Fuente: Jaitman (2017)

El gasto público en seguridad en la región por dentro

El principal componente del gasto público en seguridad ciudadana es el gasto en policía. El gráfico 3, que presenta la evolución del gasto para los 17 países considerados, muestra que, en valores nominales, dicho gasto subió más de un 30% entre 2010 y 2014, lo cual también se vio reflejado en una suba en el gasto como porcentaje promedio del PBI, el cual pasó 1.05% a 1.12% en el mismo período.

Gráfico 3. Evolución del gasto en seguridad ciudadana

Fuente: Jaitman (2017)
Países analizados: Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Paraguay. Perú, Trinidad & Tobago, Uruguay.
El gasto en servicios de policía es heterogéneo entre los distintos países de la región. México es el país con menor gasto, con un presupuesto para las fuerzas federales y estaduales de solo el 0.34% del PBI. Guatemala, Perú, Costa Rica, Chile y Honduras presentan un gasto en policía inferior al 1% del PBI. Mientras que los países que más gastan en servicios policiales son, en Argentina, Paraguay, El Salvador, Bahamas y Jamaica, cuyo gasto se encuentra por arriba del 1.30% del PBI.
El gasto en administración de justicia ha exhibido una tendencia creciente entre 2010 y 2014. En particular, ha subido 13%. Sin embargo, el gasto promedio expresado en porcentaje del PBI se ha mantenido relativamente estable entre el 0.16% y 0.17%. Los países del Caribe (Bahamas, Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago) junto a Chile y Perú presentan el menor gasto, por debajo del 0.10% del PBI. Mientras que Brasil, Costa Rica, Paraguay y El Salvador presentan el mayor gasto, por encima del 0.20% del PIB.
Por último, el gasto en administración de prisiones se ha casi duplicado, pasando de 7 mil millones de dólares (a PPA, paridad de poder adquisitivo) en 2010 a más de 12 mil millones de dólares a PPA en 2014. Expresado como porcentaje del PBI, en promedio la región gasta aproximadamente un 0.20% del PBI. Para poner estos valores en perspectiva, la cifra promedio de estos 17 países es casi tres veces superior al costo de financiar en su totalidad a los principales programas gubernamentales para el combate a la pobreza en México (Prospera) y Brasil (Bolsa Família). La heterogeneidad dentro de la región es importante: el país con el gasto más bajo es Brasil, con solamente el 0.06% del PBI durante 2010-2014. El país con el gasto promedio más alto es Barbados, con 0.47% del PBI. Le siguen Jamaica y Trinidad y Tobago, con el 0.33% del PBI respectivamente. Al tratarse, en su mayoría de economías relativamente pequeñas, estos altos porcentajes probablemente expresen los grandes costos fijos que representa la administración de un sistema penitenciario.
¿El gasto en seguridad ciudadana en la región es eficiente?

El Gráfico 4 muestra que la efectividad de este gasto es muy heterogénea entre los distintos países de América Latina y el Caribe: para niveles idénticos de gasto per cápita las tasas de homicidio pueden ser muy distintas y viceversa. Semejante grado de heterogeneidad no está presente, por ejemplo, en la efectividad del gasto de otros sectores, como educación o de salud (Jaitman, 2017). Asimismo, cuando se analiza la correlación entre la variación del gasto de seguridad y la de indicadores de inseguridad, tampoco hay una asociación significativa.
Gráfico 4. Gasto en seguridad ciudadana y tasa de homicidios

Fuente: Jaitman (2017)
Hay varias formas de estimar la eficiencia en el gasto en seguridad. Una metodología utilizada usualmente es la de DEA: el análisis envolvente de datos. Es una técnica no paramétrica que utiliza múltiples insumos (inputs) y múltiples productos (outputs) para medir la función de producción de una unidad de decisión particular (como puede ser un precinto policial). En el caso de América Latina, la escasez de datos desagregados imposibilita la utilización de esta metodología de forma rigurosa y con supuestos creíbles sobre la función de producción de seguridad. Por ejemplo, hay escasas medidas de inputs en los registros administrativos, y los outputs disponibles suelen estar correlacionados (tasas de delitos o de victimización).
Si tomamos el input y el output principal en el sector, podemos aproximarnos gráficamente a la relación que hay en la región vis-a-vis los otros países del mundo. El gráfico 5 presenta la correlación entre el personal policial y las tasas de homicidios. Podemos ver que los datos de América Latina y el Caribe (en rojo) se encuentran considerablemente alejados del resto del mundo. En particular, las tasas de homicidios son mucho mayores del promedio mundial para cada nivel de personal policial. Esto indica que, en principio, el gasto en seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe parece ser relativamente más ineficiente que en otras regiones del mundo. El mismo ejercicio que compara inputs y outputs para otros sectores como salud y educación muestra que los países de la región se encuentran con valores promedio, y no son outliers como en el caso de seguridad que hay una clara ineficiencia (Jaitman, 2017).
Gráfico 5. Personal policial y tasa de homicidios, promedio 2010-2014

Fuente: Jaitman (2017)
De cara al futuro
En esta entrada vimos que el gasto público en seguridad ciudadana es equivalente a la mitad del costo del crimen en la región. Durante 2010-2014 este gasto ha subido sobre todo como resultado del aumento en los montos destinados a policía y a la administración de prisiones. El porcentaje del gasto público total que se destina a seguridad ciudadana en la región es considerablemente más alto que en los países más ricos. Esto revela, en principio, la prioridad que los gobiernos de la región le dan a la provisión de seguridad ciudadana por sobre otras funciones gubernamentales. El aumento del gasto público en seguridad y los altos niveles en los que se encuentra no se han traducido en mejoras en distintos indicadores de inseguridad (tanto delitos reportados a la policía, como tasas de victimización). Semejante grado de heterogeneidad en la eficiencia del gasto en seguridad no está presente, por ejemplo, en la efectividad de las políticas educativas o de salud, y además puede explicar parte del bajo nivel de confianza que tienen los ciudadanos de la región en las instituciones encargadas de proveer seguridad, en particular en las fuerzas policiales (ver esta entrada previa). Los datos aquí presentados deberían servir, entonces, para promover una mejora en la eficiencia del gasto público en seguridad ciudadana que, sin dudas, puede contribuir a solucionar la grave crisis de violencia que se vive hoy en día en América Latina y el Caribe.
Jaitman, Laura. 2017. Frontiers in crime economics: lessons for Latin America. Mimeo.