OPINIONES; JOSÉ ARMANDO CARO FIGUEROA

Huelga, política y derecho: una sintonía necesaria
 José Armando Caro Figueroa 

La huelga, como intuyen muchos ciudadanos y saben todos los expertos independientes, no es un derecho absoluto. Esta afirmación nos remite a una pregunta central: ¿cómo es posible, entonces, armonizar el derecho de huelga con el ejercicio de otros derechos fundamentales, de modo que ambos coexistan razonablemente?
El derecho de huelga y sus límites en la escena internacional
La doctrina jurídico-laboral y los organismos internacionales que velan por la vigencia de los derechos fundamentales (la Organización Internacional del Trabajo, de manera sobresaliente) han desarrollado criterios, principios y herramientas aptas para que las huelgas se lleven a cabo sin violar los intereses generales ni al sistema de derechos fundamentales que ennoblecen y hacen posible la convivencia en las sociedades democráticas.
Algunas de estas herramientas resultan aplicables a prácticamente todas las huelgas en los principales países del mundo: preaviso, período de enfriamiento, conciliación obligatoria, servicios de mantenimiento, piquetes limitados, respeto a los no huelguistas, mediación y arbitraje voluntarios, entre otras.
En un segundo círculo, creado para la armonización y la ponderación de los derechos fundamentales en conflicto, se sitúan los mecanismos previstos para aquellas huelgas que se desarrollen en el ámbito de los así llamados servicios de importancia pública trascendental. En estos casos, además de las medidas comunes a todas las huelgas, el Estado, con la deseable participación de expertos independientes, puede imponer un determinado nivel de servicios mínimos que los convocantes del paro y los huelguistas están obligados a mantener, so pena de severas sanciones.
Resta aún un tercer círculo reservado para los servicios esenciales (originariamente esenciales o devenidos tales por las características del conflicto) cuya alteración a raíz de una huelga podría poner en riesgo la vida, la salud o la seguridad de las personas. En estos casos, la mejor doctrina ius laboralista y los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la OIT autorizan al Estado no sólo a ordenar el mantenimiento de servicios mínimos, sino a poner fin a las huelgas que los afecten mediante la imposición de un arbitraje obligatorio, o decretando lisa y llanamente la suspensión o prohibición de tal huelga. Este mismo nivel de severidad puede aplicarse, por un tiempo determinado, ante situaciones de crisis nacional aguda.
La evolución del derecho de huelga en la Argentina
Si bien hay registradas huelgas desde 1888 y existieron tibios intentos de regulación tutelar a lo largo del siglo XIX, hubo que esperar hasta 1957 para que la reforma constitucional inspirada por el radicalismo y la izquierda liberal antiperonista lo elevara al máximo rango jurídico. En esta línea de progreso, el derecho de huelga alcanzará su cima en 1994 mediante la constitucionalización de los tratados internacionales sobre derechos fundamentales.
Antes, la Argentina fragmentada y osca osciló entre la desconfianza y la represión a las acciones obreras.
Dentro de este escenario, la trayectoria del peronismo no fue lineal. Mientras que la reforma constitucional de 1949 rechazó expresamente incorporar el derecho de huelga a los derechos de los trabajadores, los sindicatos oficiales, en sintonía con los gobiernos del primer peronismo, alternativamente prohijaron y reprimieron huelgas. A su turno, la resistencia peronista sacralizó el derecho de huelga como una categoría absoluta compatible con la violencia, desatando inercias que terminarían arrinconando al segundo peronismo y dando alas al terrorismo industrial (1973-1976).
Tras la experiencia del tercer peronismo (que a lo largo de los años noventa convivió a duras penas con las huelgas oficiales y no oficiales y ensayó una desafortunada regulación), el cuarto peronismo controló férreamente la conflictividad y, en el apogeo del pacto Kirchner-Moyano, dictó las reglas actualmente vigentes en el ámbito nacional, algunos de cuyos principios se expandieron a las provincias, sobre todo a la provincia de Buenos Aires.
La normativa vigente y sus lagunas
Aquel pacto está en la raíz de la ley 25877/03 que excluyó al transporte, la seguridad y la educación del listado de servicios esenciales. Si bien la ley permitió excepciones y abrió la puerta para añadir a ese listado a los servicios públicos de importancia trascendental (entre los que bien podrían incluirse por lo pronto a la educación y al transporte), nunca se llegó a añadir servicio alguno. Para que esto suceda, resulta obligada la intervención de una comisión independiente; recién entonces, luego de producida tal calificación, el Gobierno podría obligar al mantenimiento de los servicios mínimos.
A su vez, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, la ley 13552/10 dispone: "En ningún caso la educación podrá ser considerada como servicio esencial", lo que importa tanto como encorsetar o mutilar al Estado democrático cuando se ve abocado a resolver un conflicto como el que hoy atraviesa la enseñanza pública. Pienso, no obstante, que esta concesión del peronismo bonaerense a los sindicatos oficiales que actúan en el sector público provincial resulta contraria a la Constitución Nacional y sirve de coartada para desamparar los derechos fundamentales de los alumnos o de los ciudadanos que recurren, por ejemplo, a los servicios estatales de salud y transporte.
Las competencias del Estado provincial están también restringidas en virtud de la demora en constituir el órgano imparcial establecido en el artículo 39, inciso 4) de la Constitución bonaerense.
El Gobierno Macri ante la huelga y su regulación
Tal y como sucede en otros ámbitos de la gestión del Estado, el Gobierno del presidente Mauricio Macri no atina a diseñar una estrategia que, respetando escrupulosamente el derecho de huelga, defina los criterios y construya las herramientas para hacer compatible su ejercicio con otros derechos de igual o superior jerarquía constitucional.
Desde el punto de vista estrictamente técnico-jurídico el asunto es sencillo: bastaría con derogar el artículo 24 de la ley 25877/04 y sus reglamentos, y reemplazarlo por un púbico y formal compromiso de seguir lealmente los dictados del Comité de Libertad Sindical de la OIT. Un compromiso que, además, debería contemplar la reconfiguración de la comisión independiente y su convocatoria a la tarea de definir un mapa de servicios esenciales, servicios de importancia trascendental, servicios mínimos y servicios de mantenimiento.
En los 14 meses de gestión, el Gobierno ha tenido algunos aciertos cuando le tocó encauzar conflictos y huelgas, pero también incurrió en sonoros fracasos. El no pago de los salarios caídos a los huelguistas y la firme vocación de dialogar en busca de soluciones integran su escueto activo. La mora en re-regular la huelga, la falta de convocatoria a la comisión independiente, las vacilaciones a la hora de exigir preavisos, llamar a la conciliación obligatoria e imponer las sanciones previstas en los casos que así procede legalmente, son parte de los errores a enmendar. A esta lista de desaciertos, forzosamente incompleta, añadiría la gestión del Ministerio de Trabajo de la Nación en el conflicto por los salarios de los trabajadores de los bancos, y la decisión del Gobierno de María Eugenia Vidal de premiar a los docentes que no se pliegan a la huelga en la provincia de Buenos Aires.
La Argentina democrática y el Presidente se juegan mucho en este complejo desafío de armonizar huelgas y derechos fundamentales. Resolverlo positivamente implicará un gran avance republicano que, a no dudarlo, contribuirá a superar la crisis que se traduce en inflación, pobreza, estancamiento y débil competitividad. El desarrollo y la paz social exigen fijar reglas estatales y comportamientos sindicales y patronales responsables en materia de huelga. Para lo cual tenemos que redoblar los esfuerzos dialoguistas y las reflexiones al interior de cada uno de los actores sociales y políticos.

El autor fue ministro de Trabajo de la Nación y vicejefe de gabinete de la nación. Miembro del Consejo Consultivo de Federalismo y Libertad.