Iván Torre
La regulación de la publicidad oficial, un año después
Hace un año publicamos aquí un post en el que presentábamos un breve análisis de la publicidad oficial durante la administración kirchnerista y proponíamos algunos lineamientos deseables para una nueva regulación de la pauta publicitaria del gobierno. Allí destacábamos, ante todo, el importante crecimiento que se había verificado en el gasto en prensa y difusión por parte del gobierno anterior y la discreción de su asignación; asimismo, señalábamos la inconveniencia de adoptar un criterio distinto al de la audiencia de cada medio para distribuir la pauta de publicidad oficial.
Desde ese momento mucha agua ha corrido bajo el puente. En el mes de agosto pasado la Secretaría de Comunicación Pública, dependiente de la Jefatura de Gabinete, emitió una resolución (disponible aquí) en la que se determina una nueva regulación de la publicidad oficial, vigente a partir de fines del mes de octubre. Allí se establecen cuatro criterios para la distribución de la pauta publicitaria: 1) la audiencia del medio; 2) la pertinencia del mensaje para la audiencia del medio; 3) la zona geográfica de alcance del medio y 4) el fomento del federalismo y la pluridad de voces, entendido como un criterio que beneficia a aquellos medios gestionados por organizaciones sociales y/o que emitan en lenguas de pueblos originarios. Estos criterios deben ser contemplados por la Secretaría de Comunicación Pública en cada campaña publicitaria y ninguno de los criterios puede tener una ponderación mayor a 60%.
Saludo el establecimiento de criterios explícitos que regulen la publicidad oficial, pero no puedo dejar de señalar que la reglamentación deja un amplio lugar para la discrecionalidad en la distribución de la pauta publicitaria. En efecto, los criterios se presentan de manera muy general y no hay indicación específica de cuáles son los indicadores objetivos que se pretende utilizar. En particular, el criterio de “pertinencia del mensaje” resulta ambiguo en cuanto a su definición. Según mi punto de vista, y como ya lo había señalado en el post anterior, el criterio de audiencia del medio debería ser el principal. La regulación actual lo coloca al mismo nivel de los otros tres criterios. Por otra parte, considero que la promoción de medios gestionados por organizaciones sociales no debiera ser objeto de la regulación sobre la publicidad oficial, sino que tendría que realizarse a través de un esquema separado de subsidios a medios de comunicación, de modo de diferenciar claramente los objetivos de cada regulación pública.
En los últimos días se han hecho públicos los datos de publicidad oficial del segundo semestre de 2016, completando así los referidos al primer semestre que fueran publicados meses atrás. Cabe entonces hacer un análisis somero del desempeño de los gastos en publicidad oficial por parte de la administración de Mauricio Macri en su primer año de gestión. Recordemos que el esquema establecido por la resolución 247 de la Secretaría de Comunicación Pública solo tomó vigencia a partir de octubre, por lo que buena parte del gasto se realizó bajo la regulación anterior. Los números indican, a primera vista, una disminución real del gasto en publicidad tanto en valores absolutos como en participación dentro del presupuesto total del gobierno (ver gráficos 1 y 2). En pesos de 2015, el gasto en publicidad oficial disminuyó alrededor del 20% y su participación en el gasto total del gobierno disminuyó de 0,155% a 0,143%.
Gráfico 1
Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación
Gráfico 2
Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación
En la información publicada también se dispone de la distribución de la pauta oficial por grupo de medios. La novedad principal en este sentido ha sido el crecimiento sustancial de la participación del Grupo Clarín, que pasó de recibir el 4% de la pauta publicitaria en 2015 al 21% en 2016. Al tratarse del grupo de medios con mayor audiencia del país me parece que este cambio es positivo, ya que el principal objetivo de la distribución de la publicidad oficial debe ser que dicha información llegue al mayor número de gente posible. La contraparte del aumento en la participación del Grupo Clarín ha sido la disminución en los montos recibidos por, por ejemplo, el Grupo 23 – que directamente ha dejado de existir. Este grupo reunía medios de escasa audiencia, pero con líneas editoriales muy favorables al gobierno anterior. Críticos de la gestión actual han considerado a este cambio en la distribución de la pauta publicitaria como una continuación del esquema de premios y castigos que regía informalmente durante la administración kirchnerista, aunque con los personajes cambiados. Dado que buena parte de la asignación de la publicidad oficial se realizó antes de la puesta en vigor de la resolución 247 de la Secretaría de Comunicación Pública, no se puede determinar si se trató en efecto de una “devolución de favores” o si se trató de un encauzamiento del patrón de distribución de la pauta oficial hacia uno que prioriza la audiencia de los medios. El hecho de que se haya emitido dicha resolución me hace pensar que se trata sobre todo de lo segundo y me permite ser cautelosamente optimista sobre el futuro de la regulación de la publicidad oficial en Argentina.
En líneas generales, entonces, se ha avanzado hacia una distribución de la pauta publicitaria más congruente con el objetivo principal de la política de publicidad oficial: hacer llegar al mayor número posible de ciudadanos la información más importante acerca del funcionamiento del Estado. Este ha sido un cambio positivo.
PARTE 1 (2016)
Sobre la regulación de la publicidad oficial
El cambio de gobierno en Argentina ha provocado un verdadero sismo en el sector de medios de comunicación. Por un lado, la nueva administración ha emitido una serie de decretos presidenciales que han modificado la ley de servicios de comunicación audiovisual (conocida como “ley de medios”) y al mismo tiempo han intervenido las autoridades de regulación. Por otro lado, el grupo de medios más cercano a la administración anterior –el Grupo 23- se ha visto envuelto en una súbita crisis financiera producto de la caída de la pauta publicitaria oficial. En este sentido, el nuevo gobierno ha anunciado su intención de modificar las regulaciones existentes en cuanto a la publicidad oficial. En esta entrada nos proponemos, ante todo, presentar una breve descripción del panorama de la publicidad oficial en Argentina en los últimos años y, seguidamente, reflexionar sobre los posibles mecanismos de regulación que se deberían implementar.
En el gráfico 1 presentamos la evolución del gasto real en prensa y difusión del gobierno nacional (excluyendo la publicidad oficial enmarcada en el programa “Futbol para todos” a partir de 2009). Se puede observar que en 2015 el gobierno nacional gastó prácticamente tres veces más dinero en publicidad oficial que en 1999, si bien el porcentaje de ese gasto dentro del presupuesto nacional se ha mantenido entre el 0,15% y el 0,20% en la última década (gráfico 2). En su relación con el ingreso medio del país, el gasto en prensa y difusión también ha aumentado considerablemente en los últimos años – más que duplicando en 2015 los valores de 1999, lo que da una pauta de la creciente importancia que tiene la publicidad oficial en la economía nacional. La imagen que se puede obtener de una rápida ojeada a estos datos es la de un Estado nacional que se ha vuelto gradualmente más activo en la inversión publicitaria en los últimos años.
Gráfico 1
Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación
Gráfico 2
Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación
Gráfico 3
Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación
Los destinatarios del creciente gasto publicitario del Estado en los últimos años son conocidos. Basta con echar una mirada a los nombres presentes en este listado obtenido por el diario La Nación que contiene a todos los receptores de publicidad oficial en el periodo 2009-2015: http://www.lanacion.com.ar/1841286-pauta-oficial-2009-2015-todos-los-nombres-y-los-montos-cobrados. Encabeza la lista el Grupo 23, de los empresarios kirchneristas Sergio Szpolski y Matías Garfunkel, que recibió más de 800 millones de pesos (en valores nominales) en concepto de pauta publicitaria del Estado nacional. Este grupo empresario engloba a medios con escasa audiencia, como el diario Tiempo Argentino y la señal de noticias CN23. Por el contrario, el Grupo Clarín, el conglomerado de medios más importante de Argentina y fuertemente enfrentado con la administración de Cristina Fernández de Kirchner, recibió en el mismo periodo alrededor de 219 millones de pesos. La lógica de otorgar publicidad oficial a grupos de medios afines ideológicamente (y “castigar” a medios hostiles) ha sido explorada en el trabajo de Di Tella y Franceschelli (2011), donde se analiza la alta relación entre la baja cobertura mediática de escándalos de corrupción y la cantidad de publicidad oficial utilizando datos de cuatro periódicos argentinos.
La utilización partidaria de la publicidad oficial no es, en cualquier caso, una novedad en Argentina, en la región o en el mundo (ver este post de la Open Society Foundation: https://www.opensocietyfoundations.org/voices/lapdogs-vs-watchdogs-state-advertising-and-media). El informe de la relatora especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2010 indica claramente la gravedad que ello supone y delinea una serie de principios de regulación de la publicidad oficial que deberían seguirse (http://www.cidh.oas.org/annualrep/2010sp/RELATORIA_2010_ESP.pdf). Allí se insiste en la necesidad de que los países adopten una ley específica para la publicidad oficial, que sea clara en cuanto a qué se entiende por pauta oficial y que establezca criterios objetivos de distribución entre los distintos medios, siguiendo preponderadamente un criterio de audiencia o público objetivo.
En el hemisferio occidental solamente cuentan con leyes de publicidad oficial Canadá y Perú, al tiempo que en agosto del año pasado se presentó en el parlamento de Uruguay un proyecto de ley al respecto que aún no ha sido aprobado. En Argentina la publicidad oficial se rige por el decreto 436/2000 sobre adquisición de bienes y servicios por parte del Estado nacional – es decir, una regulación genérica que no es específica sobre la publicidad en medios escritos o audiovisuales. De hecho, el fallo de la Corte Suprema del 29 de Octubre de 2013 que determinó la constitucionalidad la “ley de medios” indicó la necesidad de contar con una regulación específica sobre la publicidad oficial para asegurar la plena vigencia de la libertad de expresión.
Como señalamos más arriba, el nuevo gobierno ha anunciado su voluntad de cambiar el esquema de reparto de la publicidad oficial. Informalmente ha trascendido que las intenciones son de atribuir el 70% de la pauta en función de la audiencia de los medios y reservar un 30% para una atribución discrecional, eventualmente para ayudar a pequeños medios de comunicación. Se impone aquí una primera reflexión: ¿debería haber un criterio distinto al de la audiencia de cada medio para determinar la asignación de publicidad oficial? Consideramos ante todo que la función principal de la publicidad oficial debería ser la de brindar información a los ciudadanos acerca del funcionamiento del Estado: esto es, dar a conocer las indicaciones necesarias para realizar trámites en distintas agencias estatales y asegurar la difusión de campañas educativas, de salud o impositivas. La promoción de actos de gobierno como la inauguración de obras públicas o la ejecución del presupuesto de cualquier programa oficial no entran dentro del tipo de información que consideramos que debería transmitirse a través de publicidad oficial ya que se trata simplemente de propaganda política. Debido a ello, creemos que no hay lugar para que haya otro criterio de asignación que no sea el de la audiencia de cada medio: la información debe llegar al mayor número de personas posible y asignar aunque sea una pequeña parte de la publicidad a medios sin una audiencia relevante (excluimos obviamente el caso de medios de comunicación de minorías lingüísticas) no solo es ineficiente sino que corre el riesgo de alimentar medios que dependen exclusivamente de la pauta oficial – el estado actual del Grupo 23 es un ejemplo de los riesgos que ello conlleva. No queremos con esto decir que el Estado no debe apoyar a medios de comunicación pequeños. pero la publicidad oficial no debería ser el mecanismo sino, quizás, un esquema separado de subsidios a medios con sus propio criterio objetivo.
Establecer a la audiencia como criterio preponderante en la asignación de publicidad oficial requiere, de todas maneras, la existencia de mediciones de audiencia confiables. Hoy en día el modelo predominante en los países desarrollados es de mediciones de audiencia privadas e independientes, (ver Bourdon y Meadel, 2015), tratándose en general de instituciones que engloban a todos los participantes de la industria de medios. En Argentina, la medición de audiencia de la prensa escrita ha estado tradicionalmente en manos de una institución privada, el Instituto Verificador de Circulaciones, que cuenta con representantes de las empresas más importantes pero que, sin embargo, no engloba a todos los medios existentes. La medición de audiencia televisiva estuvo en manos de empresas privadas (siendo IBOPE la más importante) hasta la creación, en 2014, del Sistema Federal de Medición de Audiencia (PASCAL – SIFEMA) de la Universidad Nacional de San Martín que, a pesar de su nombre, registra la audiencia de los principales canales de televisión abierta y de cable solamente en el área metropolitana de Buenos Aires. Es natural entonces preguntarse acerca de si el sistema de medición de audiencias de medios escritos y audiovisuales que existe hoy en Argentina es el adecuado para brindar datos objetivos que sean insumo para la atribución de publicidad oficial. No tenemos una respuesta precisa para ello, pero es una cuestión que debe tenerse en cuenta al momento de establecer el nuevo marco regulatorio.
Por último, queremos realizar unas reflexiones sobre las circunstancias políticas que rodean a las posibles modificaciones en el esquema de reparto de publicidad oficial. Hoy en día los tres principales anunciantes públicos del país – el gobierno nacional, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires y el gobierno de la provincia de Buenos Aires – se encuentran en manos de un mismo partido político. Esto conlleva un claro riesgo de que, en ausencia de una regulación clara, los vicios en el uso de la publicidad oficial pudiesen ser cuantiosos. Si la nueva administración pretende reforzar su perfil republicano no habría mejor decisión que la de, cual Ulises en el mástil, atarse las manos y establecer un criterio 100% objetivo en la asignación de la pauta publicitaria. Este compromiso puede servir incluso de prenda de negociación con un Congreso opositor como el que el gobierno argentino tiene a su frente en este momento.
Bibliografía
Di Tella, Rafael e Ignacio Franceschelli (2011) “Government Advertising and Media Coverage of Corruption Scandals” en American Economic Journal: Applied Economics, 3(4): 119-51
Bourdon, Jerôme y Cécile Méadel (2015) “Rating as Politics, Television Audience Measurement and the State: An International Comparison” en International Journal of Communication, 9: 2243-2262.
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