MEJORAR HABILIDADES; USO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

MATÍAS BUSSO, JULIAN CRISTIA, DIANA HINCAPIÉ, JULIÁN MESSINA Y LAURA RIPANI
El uso de políticas basadas en la evidencia para mejorar las habilidades en América Latina y el Caribe

Las políticas de desarrollo de habilidades son necesarias en América Latina y el Caribe para cerrar la brecha de productividad de la región con el resto del mundo y, al mismo tiempo, contribuir a cerrar la brecha entre aquellos que nacieron disfrutando de ventajas u oportunidades y aquellos que no. Esta columna presenta el nuevo informe insignia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo objetivo consiste en ayudar a los gobiernos a abordar estos asuntos presentando un análisis detallado basado en la evidencia sobre qué funciona y qué no funciona.

América Latina y el Caribe necesitan urgentemente abordar su mediocre crecimiento de la productividad. La primera década de este siglo fue buena para la región. Impulsada por aumento sin precedentes de los precios de las materias primas, la región creció rápidamente y el desempleo, la pobreza y la desigualdad disminuyeron. Sin embargo, la brecha de productividad con el resto del mundo aumentó en lugar de disminuir (Alaimo et al., 2015). Puesto que hoy en día es bien sabido que las habilidades son un factor fundamental de la productividad, las políticas de desarrollo de habilidades deben constituir la piedra angular de los esfuerzos para cerrar esta brecha. Las políticas de desarrollo de habilidades también deberían contribuir a cerrar la brecha entre quienes nacieron en un contexto desfavorecido y quienes gozaron de mejores oportunidades. Nuestra investigación para el libro, Aprender mejor: Políticas públicas para el desarrollo de habilidades (Busso et al., 2017), tiene como objetivo precisamente ayudar a los gobiernos a abordar estos asuntos proporcionando un análisis detallado, basado en la evidencia, de qué funciona y qué no funciona.

La brecha de habilidades en América Latina y el Caribe

La necesidad de mejorar las habilidades en la región es urgente, dado que América Latina y el Caribe acusan un rezago no sólo con respecto al mundo desarrollado sino también con países de otras regiones del mundo que tienen un PIB per cápita similar. Por ejemplo, las habilidades durante la infancia (Gráfico 1, panel A). Sólo el 30% de los alumnos de cuarto grado en la región poseen el mínimo estándar de habilidades básicas en matemáticas. No pueden sumar ni restar números enteros, reconocer líneas paralelas o perpendiculares ni pueden leer un mapa. En cambio, el 95% de los alumnos de cuarto grado en Estados Unidos y el 66% en países con niveles de desarrollo similares a América Latina y el Caribe llegan a esta referencia mínima. Las comparaciones internacionales entre adolescentes y adultos muestran brechas similares.

Gráfico 1
Brechas de habilidades en América Latina y el Caribe
Panel A: Comparación del aprendizaje con el resto del mundo
Panel B: Brechas de habilidades entre familias de altos y bajos ingresos

Nota: Las primeras tres encuestas calculan la condición socioeconómica del niño basándose en datos sobre los activos de los hogares y las características de la vivienda. La condición socioeconómica de STEP (por su sigla en inglés, Skills Towards Employability and Productivity) se cálculo utilizando el nivel máximo de educación de los padres y controló por educación, edad y género de la persona. Las estimaciones puntuales muestran la diferencia entre padres que no terminaron la primaria y padres con educación superior. Un punto de aprendizaje es equivalente a 0,01 desviaciones estándar.
Fuente: Panel A: PISA y cálculos de los autores utilizando TIMMS 2007 y SERCE 2006. Panel B: Cálculos del autor basados en los indicadores del Proyecto Regional de Indicadores de Desarrollo Infantil -BID; Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE); PISA; y Encuesta sobre habilidades para la empleabilidad y productividad -Banco Mundial (STEP).
El panel B del Gráfico 1 muestra que los gradientes socioeconómicos en el desarrollo de habilidades comienzan durante la primera infancia y nunca se cierran. Un niño nacido en un hogar de ingresos altos tiene una puntuación entre 40 y 60 puntos más alta en evaluaciones estandarizadas que miden las habilidades socioemocionales, cognitivas y de lenguaje en comparación con un niño nacido en un hogar de bajos ingresos. Durante la infancia, esto se traduce en un rezago de más de un año de escolarización, que se amplía a casi dos años durante la adolescencia. No tiene nada de sorprendente que los adultos nacidos de madres con un bajo nivel educativo tengan salarios un 30% más bajos que los adultos nacidos de madres con un mayor nivel de educación. La brecha de habilidades en la región no se cierra.
¿Cómo mejorar las habilidades? La necesidad de políticas basadas en la evidencia
Mejorar las habilidades de los niños y los adultos por igual requiere algo más que más inversiones. La región de América Latina y el Caribe invirtió cerca del 2% del PIB en educación en 1990, muy por debajo del 5,5% que invirtieron los países desarrollados en esas fechas. Sin embargo, la inversión creció rápidamente. Actualmente, la región invierte cerca del 5,5% de su PIB, a la par con el mundo desarrollado, aunque la brecha en el desempeño se mantiene. Una política pública bien diseñada para el desarrollo de habilidades también exige algo más que la intuición y la teoría. Requiere que los gobiernos en América Latina y el Caribe adopten un enfoque basado en la evidencia para la formulación de políticas. Esto significa utilizar resultados empíricos para orientar las decisiones cuando se pesen las diferentes opciones de las políticas. Significa diseñar proyectos piloto, evaluarlos adecuadamente y aumentar su escala sólo cuando demuestran ser costo-efectivos.
Afortunadamente, hay un creciente stock de evidencia sobre qué funciona y qué no funciona. Desde el año 2000, el número de evaluaciones experimentales disponibles sobre políticas de desarrollo de habilidades ha aumentado desde 30 hasta más de 1100. Para facilitar el acceso a esta importante evidencia, llevamos a cabo una serie de meta-análisis para identificar, armonizar y resumir estudios de alta calidad. El resultado se puede encontrar en la plataforma que hemos llamado el SkillsBank, que proporciona información sobre los tamaños de efecto de diferentes programas, así como detalles de la intervención, el contexto y los métodos. Esta información da lugar a algunas conclusiones importantes.
No dejar a nadie rezagado
Las políticas efectivas de desarrollo de habilidades deben comenzar ahora, con trabajadores activos, identificando la demanda del sector productivo y traduciendo estas necesidades en cambios en los sistemas educativo y de capacitación. Las empresas son actores importantes en el desarrollo de habilidades, en la medida en que las más productivas ayudan a sus trabajadores a construir una carrera e invertir en habilidades pertinentes para la economía. Un estudio focalizado en Chile muestra que cuando los trabajadores jóvenes tienen acceso por primera vez al mercado laboral a través de estas empresas de alta productividad, sus salarios crecen más rápidamente que en las empresas menos productivas. Los trabajadores con menor nivel de educación también se benefician al ser empleados en las empresas altamente productivas, que les ayudan a cerrar sus brechas de habilidades (Busso et al., 2017).
Las políticas públicas pueden ayudar a los trabajadores con antecedentes más desfavorables a tener acceso a empresas altamente productivas. Varios programas para los jóvenes que comprenden breves períodos de capacitación y prácticas en empresas han demostrado ser efectivos para impulsar el acceso a empleos formales y salarios más altos, a la vez que superan el umbral de costo-efectividad (Gráfico 2). Sin embargo, estos programas tienen un alcance limitado y los períodos de práctica son cortos. Esto exige programas más ambiciosos con períodos de capacitación más largos, codiseñados y coejecutados con el sector privado. Por ejemplo, los programas de aprendizaje funcionan bien en otras regiones del mundo pero rara vez han sido explorados en América Latina y el Caribe.
Gráfico 2
Impacto de varios programas para jóvenes en los salarios y la formalidad.

Nota: Cada barra muestra el efecto promedio de las estimaciones puntuales de diferentes evaluaciones experimentales de cada programa.
Sin embargo, las políticas no deberían conformarse con sólo apoyar a los trabajadores activos. Es necesario tratar las brechas de habilidades tempranamente porque cuanto más temprano se desarrolla una habilidad, mejores resultados tienen los individuos en la vida. Las políticas de desarrollo de habilidades pueden contribuir a mejorar la crianza desde el primer día de la vida de los hijos. Estos programas tienen resultados muy prometedores. Un estudio de estimulación ampliamente conocido en Jamaica revela como una sencilla intervención -los trabajadores de la salud realizaban visitas semanales a las familias pobres para mostrar a los padres como la estimulación con juguetes básicos marca una gran diferencia- tuvo un efecto en cadena en el coeficiente intelectual de los niños, en habilidades de matemáticas y de lenguaje, sin mencionar los salarios percibidos más tarde en la vida (Gertler et al., 2014). Cuando el programa se implementó en otros contextos, volvió a arrojar resultados positivos, y redujo las brechas de habilidades cognitivas entre los niños pobres y ricos en casi un 70%. Otros programas de crianza también mostraron grandes efectos con costos relativamente bajos (Gráfico 3).
Gráfico 3
Los programas para los padres reducen sustancialmente las brechas de habilidades cognitivas entre niños ricos y pobres

Impacto vs. costo: solo el impacto no es suficiente para orientar las políticas públicas
El desarrollo de habilidades en matemáticas y lenguaje es fundamental para numerosos empleos y carreras. ¿El uso de información sobre costos y beneficios permitirá a los responsables de las políticas públicas mejorar el aprendizaje durante la infancia? La evidencia disponible sugiere que sí.
A lo largo de los últimos quince años, los gobiernos han canalizado recursos sustanciales hacia dos políticas: reducir el tamaño de la clase y extender la jornada escolar. Algunas de estas políticas han sido efectivas. La reducción del tamaño de la clase de 25 a 20 alumnos aumenta el aprendizaje anual en un 15% en varios estudios de evaluación de impacto, mientras que la extensión de la jornada escolar de 4 a 7 horas produce un aumento del 10% (ver Gráfico 4). Sin embargo, las dos políticas son caras y requieren aumentos considerables del gasto si se implementan a escala (cerca del 20% para el tamaño de la clase y un abultado 60% para la extensión de la jornada escolar).
Hay otras muchas políticas innovadoras y costo-efectivas que parecen estar ausentes de los radares de los gobiernos. Los incentivos no monetarios –las competiciones de lectura en los colegios o la información que se da a los alumnos sobre los altos retornos de las cualificaciones en educación- pueden aumentar el esfuerzo de los alumnos mediante instrumentos sencillos y baratos y arrojar buenos resultados en las habilidades académicas. A los profesores se les puede facilitar planes de lección para que ahorren parte de su valioso tiempo y aseguren que la enseñanza sea efectiva y atractiva, mejorando el desempeño de los alumnos a bajos costos. Se puede utilizar la tecnología de manera dirigida durante horas de enseñanza adicionales para explotar sus ventajas comparativas para el aprendizaje. La capacidad de adaptación a los diferentes niveles de alumnos que comparten la misma clase es un gran activo si se utiliza adecuadamente.
Todas estas políticas generan aumentos importantes (20%-40%) en el aprendizaje anual mediante costos que aumentan sólo el 2% en cada caso, y existen posibilidades similares para mejorar las habilidades socioemocionales y cognitivas entre los adolescentes y adultos. El punto clave es que priorizar las intervenciones costo-efectivas permite a los gobiernos mejorar los resultados con sólo pequeños aumentos del gasto.
Gráfico 4
Contraste de costos e impactos para mejorar el aprendizaje en la escuela primaria

Las políticas anteriores se tratan, sin embargo, de tan sólo unas pocas intervenciones costo-efectivas que se podrían implementar para mejorar las habilidades. Hay muchas otras y en cada etapa del ciclo de vida, desde la temprana infancia hasta la edad adulta, que revisamos en nuestro libro y en el SkillsBank que lo acompaña. También es necesario evaluar plenamente otras políticas prometedoras antes de saber si están preparadas para aplicarse en una escala más grande. Desde luego, el tamaño de la brecha de habilidades en América Latina y el Caribe nos dice que no se trata de un reto de pequeñas dimensiones. Las políticas públicas basadas en la evidencia constituyen el comienzo de la solución.

Referencias

Alaimo, V, M Bosch, D S Kaplan, C Pagés y L Ripani (2015), Empleos para crecer, Publicaciones del BID.

Busso, M, J Cristia, D Hincapié, J Messina y L Ripani (2017), Aprender mejor: políticas públicas para el desarrollo de habilidades, Publicaciones del BID.

Gertler, P, J Heckman, R Pinto, A Zanolini, C Vermeersch, S Walker, S M Chang y S Grantham-McGregor (2014), “Labor Market Returns to an Early Childhood Stimulation Intervention in Jamaica”, Science 344(6187): 998-1001.